《非传统安全与新安全观——在清华大学“世界和平论坛”上的演讲》

李君如

（中国改革开放论坛副理事长）

        安全问题与发展问题一样，对于人类社会来讲，具有全局性的地位和作用。发展要有科学的发展观，安全也要有科学的安全观。冷战格局结束以来，非传统安全问题日益凸显。这里，我以“非传统安全与新安全观”为题，谈四点看法：

一、高度重视非传统安全威胁在中国已经成为共识

        非传统安全问题由来已久，但在世纪之交对人类的威胁越来越突出。对于中国来讲，1997年亚洲金融危机给我们的启示是，在发展经济时要防范金融风险和经济安全。1998年中国南方遭受严重的洪涝自然灾害，把生态环境安全问题提了出来。进入21世纪后爆发的“非典”疫情，流行疾病作为一种新的安全问题得到人们的重视。与此同时，恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端势力制造的社会骚乱，严重威胁人民的生命和财产安全。所以，在世纪之交，中国政府已经认识到，除了传统安全威胁，非传统安全威胁已经成为安全中的新问题，应给予高度重视。

        大家都知道，美国“911”事件发生后，国际社会很快在反对恐怖主义、打击海盗等非传统安全问题上形成共识。与此同时，人们认识到罗马俱乐部等在上一世纪提出的能源问题、生态问题等全球性问题都是成为非传统安全问题。中国在这些问题上同国际社会一样，也都已形成共识。中国政府已经在正式文件中，把“传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织”作为当今世界的一大特点和问题提了出来。

二、区分不同类型不同性质的非传统安全威胁是不可回避的问题

        关于非传统安全威胁，现在，人们的共识主要在三个要点上：（1）非传统安全威胁是非国家行为体采用非军事手段形成的威胁；（2）非传统安全威胁对国民的生命和财产安全以及社会稳定具有极大的破坏作用，有的甚至已经超过了战争等传统安全威胁的破坏作用；（3）非传统安全威胁突发性强，难以预测和防范。

        在此基础上，再深入研究非传统安全威胁的类型，大体上可以分为两类：一类是不可抗拒的自然因素形成的非传统安全威胁，像地震、海啸、严重洪涝灾害，也包括一些人类未知的新型流行病；另一类是由非国家行为体的人造成的非传统安全威胁，像恐怖主义等。

        在此基础上，进一步联系应对这种威胁的主体来研究非传统安全威胁，又可以分为两种不同性质的非传统安全威胁：一种是主权国家主导解决的非传统安全威胁；另一种是主权国家难以主导解决问题而要由联合国授权解决的非传统安全威胁。

        对于非传统安全威胁进行这样的分析和分类，不仅是研究的需要，更是实践的要求，这对于提供国际合作，包括国际军事介入，有效应对非传统安全威胁是不可回避的问题。

三、在区分不同性质非传统安全威胁基础上加强国际合作

        传统安全威胁往往来自于国与国之间、军事集团与军事集团之间的对抗，而应对非传统安全威胁需要的是国际合作。正因为这样，无论是应对上述哪一种类型、哪一种性质的非传统安全威胁，都有一个国际合作的问题，包括通过国际合作提供军事援助或支持。

        那么，我们在通过国际合作提供军事援助或支持时，应坚持什么原则？或者说，在国际军事介入解决一个国家的国内冲突时，应遵循什么指导？

        第一，由于应对非传统安全威胁是为了帮助受威胁国家民众的生命和财产安全，维持那里的社会稳定，因此在通过国际合作提供军事援助或支持时，或在国际军事介入解决一个国家的国内冲突时，应遵循人道主义救援的原则。

        第二，由于我们应对的非传统安全威胁，有不同的类型、不同的性质，因此加强国际合作的要求和方式也不一样。凡是主权国家能够主导解决的非传统安全威胁，国际合作要以主权国家的意志为根据，决不能以种种借口干涉主权国家的内政，更不能从外部强制改变主权国家的政权；凡是主权国家难以主导解决的非传统安全威胁，必须以联合国授权为根据，地区组织也不能违背联合国宪章的规定，即使有联合国授权的措施也要尊重当事国的国家主权和领土的完整。

        简单地说，我们在通过国际合作应对非传统安全威胁时遵循的原则，一是实行人道主义救援的原则；二是实行尊重当事国国家主权和领土完整的原则；三是实行国际军事介入应有联合国授权的原则。

四、在新安全观上形成共识，加强国际合作，共同应对非传统安全威胁

        那么，为指导国际安全保护或责任，我们需要建立何种国际规范？我们认为，为了更有效地在国际合作中应对非传统安全的威胁，国际社会应该在互信、互利、平等、协作的新安全观上达成共识。

        互信，是形成国际合作、共同安全的前提。提出这个问题，是因为这个世界是由不同历史和文化传统、生活在不同社会制度下的人构成的，加上在传统安全问题上国与国之间长期敌对，一下子就要转到共同应对非传统安全威胁上来极不容易。

        互利，是形成国际合作、共同安全的基础。提出这个问题，是因为这个世界不仅有发达国家，还有大批发展中国家，各国的经济社会发展水平差别很大。在加强国际合作，应对非传统安全威胁时，要考虑发达国家的利益，更要充分考虑发展中国家的利益，不能让发展中国家承担同发达国家同样的责任。只有这样坚持互利的原则，才能把发达国家与发展中国家的力量联合起来，有效地在国际合作中解决好非传统安全威胁问题。   

        平等，是形成国际合作、共同安全的条件。提出这个问题，是因为国际合作的一个重要途径和形式是要进行对话和协商，离开了平等就不可能进行名副其实的对话和协商。而在这个世界中，强权政治还十分盛行，而这正是国际之间进行对话和协商的障碍，因此要进行名副其实的国际合作，就要用平等来取代强权，进行名副其实的对话和协商。这样，才能有效地在国际合作中解决好非传统安全威胁问题。

        协作，是形成国际合作、共同安全的保障。提出这个问题，是因为解决非传统安全威胁问题，即使像美国这样的超级大国也难以完全凭借自己的力量独当一面，需要同世界上其他国家进行协作。国家与国家之间形成互信、互利、平等的关系，就是为了协作，形成共同安全的新格局。

        总之，在这样一种互信、互利、平等、协作的新安全观下，我们就可以形成积极应对非传统安全威胁的共识，就可以进一步研究应对非传统安全威胁的预警机制、信息共享机制、力量协调机制和综合手段投放机制等各种国际合作机制。

《关于大时代与大战略的思考

——兼论新时期中国外交需要处理的十对关系》

袁 鹏

（中国现代国际关系研究院美国研究所所长、中国改革开放论坛理事）

一、大时代呼唤大战略

        我们正处在一个大时代。用基辛格的话说，国际体系正在经历自威斯特法利亚体系、华盛顿-凡尔赛体系、雅尔塔体系之后“第四次历史性变迁”。大时代充满着大混乱，也蕴藏着大机遇。

        这个大时代有五个重要标志：其一，新兴大国群体性崛起。“金砖四国”、“展望五国”、“新钻十一国”等等，大约有十四、五个新兴大国和新兴中等强国同步实现崛起，这在现代世界历史上可谓空前。其中中国的崛起与俄罗斯的复兴意义尤为重大。其二，西方大国整体低迷。美、欧、日三大西方板块同时遭遇困境，且都面临深层次体制性弊病，改革难以实质性推进，复苏前景不甚明朗，这也是半个世纪以来的第一次。西方世界从此走向衰落言过其实，但总体形势低迷则是不争事实；其三，非国家行为体在国际舞台上发挥重要关键作用。恐怖分子引发的“911事件”，华尔街金融寡头酿成的“915金融海啸”，全球公民社会在西亚北非变局、“占领华尔街”运动中展示的独特作用，twitter、facebook等网络媒体在当今国际政治中呼风唤雨，默多克、乔布斯、索罗斯等“商界巨鳄”对全球政治经济的影响力，充分显示，非国家行为体正在改变传统国际政治格局。诚如约瑟夫·奈所言：“信息革命和全球化正在为非国家行为体提供新的权力资源”，“在不安全的信息网络空间，权力扩散可能比权力转移威胁更大”。权力扩散与权力转移同步发生，使世界出现更多力量中心、决策中心和行动中心。其四，全球性问题首次受到全球广泛、共同关注。诸如气候变化、能源短缺、环境污染、粮食危机、水资源匮乏、北极变暖、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散等等，从未像今天这般受到集体关注，“环球同此凉热”，“高政治”与“低政治”相互转换、界限模糊，全球治理的必要性和紧迫性从未像今天这样凸显。其五，全球化、多极化、信息化、民主化进入新阶段，有如小河汇成大潮，相互激荡、汹涌澎湃，成为理解当前乱局的主线。

        中国作为新兴大国中最耀眼的力量，既与世界各大力量一起同步“公转”，也按照自身独特轨迹在实现“自转”。在高速转动过程中，中国昂首步入世界经济舞台的前沿、国际政治舞台的中央、全球安全领域的敏感地带。由此带来双重效应：一方面，国际地位与民族自豪感大幅提升，成为全球政治、经济、安全领域不可或缺的重要角色，运筹和影响国际事务的能力显著提高；另一方面，国际国内压力也同步上升，而且是多层次、多维度的复合型压力：既有来自霸权国的防范和打压，也有来自新兴大国的竞争和嫉恨。在亚太周边地带，面临“新门罗主义”或“强势外交”的指责，在拉美、非洲，则遭遇“新殖民主义”的非议。“中国威胁论”与“中国责任论”交织，“中国崛起论”与“中国崩溃论”掺杂。在世界现代史上，恐怕很难找到一个像今日中国这样面临复合型挑战的崛起中大国。

        大时代呼唤大战略。在瞬息万变的国际变局背后，隐隐然可见，几乎所有大国都在因应体系转型与时局之变，主动谋划各自的大战略。它们都不约而同地在干一件事，那就是对内进行深层次体制性变革，对外抢占于己有利的战略空间。一句话，都在“乱中求变”。

        体现在美国，就是奥巴马“新政”和战略重返亚太。实际上，自“911”事件之后，美国已经先后展开了深层次的军事变革、情报变革和外交变革，其力度之大、效果之显，已将他国再次甩在脑后。奥巴马目前所做的，恰是弥补此前被忽视或被耽搁的经济变革、社会变革和政治变革。人们多看到其改革之难、斗争之剧，却忽视了美国人正在掀起一场体制性变革这一事实本身。唯其是体制性变革，才知易行难；正是难度和阻力大，一旦实现突破，其收益定十分可观。可以想象，如果2012年大选后两党政争能一定程度得到弥合，则经济复苏前景更加可期。毕竟，美国的经济形势与欧、日不可同日而语，国债虽然高企，国民财富却很充裕；政府虽然缺钱，但企业富得流油，遑论资源和能源极大丰富（如页岩气），为其复苏和振兴提供了巨大潜力。对外，美国一方面在全球总体收缩战线和战场，一面则在攸关其经济发展和霸权地位的亚太地区加大投入和经营，“新亚太战略”已然成型。正如国务卿克林顿和国防部长帕内塔在不同场合反复强调的，美国是“亚太国家”，美国将“长期在亚太驻留”，牢牢控制重要战略空间的意志和决心异常坚定。

        俄罗斯也在做同样的工作。无论“梅普”还是“普梅”，对内坚定不移地发展经济、实现复兴，对外抢占核心利益区不手软、不松懈，已成共识。俄格冲突三年之后，俄罗斯以强力手段重新掌控了独联体地带，在此基础上抛出“欧亚联盟”构想、成立新的远东部，跻身东亚峰会、介入东北亚事务、插手中东、南亚争端，显示出稳中有进的地缘战略态势。

        即使身处债务危机的欧盟，也在乱中求变，守中有攻。欧债危机恰似给欧盟、欧元敲响的一声警钟，看似积重难返，却也给欧洲人上了一课，让他们知道了病根、摸清了病因，并开始想办法治病。而药方则不啻欧盟国家的一场体制性变革。目前呈现出的欧盟各国让渡部分权力、欧元区国家同舟共济、美欧适度联手等迹象，如果转化为对债务危机的“治本”之举，其对欧盟的长治久安未尝不是好事。尽管“内务”缠身，欧洲国家也不忘积极争夺战略空间。自萨科奇提出“地中海联盟”构想，西亚、北非即被视为法国人、欧洲人的战略空间。此番利比亚战场美国人不愿领头，法国人和北约冲上前台，凸显其抢占中东、北非地缘空间的战略用心。

        环顾中国周边地带，南海、东海等海洋问题突然升温，与相关国家利用乱局抢占空间的战略谋划不无关系，大国在全球舞台上纵横捭阖，小国则在区域空间内呼风唤雨，形成国际、地区、国内产生共振效应。

        在这一大背景之下，中国该做出怎样的选择呢？

二、中国是过去三十年唯一未犯重大战略失误的大国

        回顾历史可知，中国过去三十年之所以保持经济高速发展和政治相对稳定并最终得以实现初步崛起，一个重要法宝是中国的大战略总体运筹得当。可以说，过去三十年，中国是大国中唯一没有犯重大战略失误的国家。

        戈尔巴乔夫的“新思维”直接诱发苏联解体，叶利钦治下的俄罗斯政策忽左忽右，普京第一任期的政策也差强人意，凡此使1980-2000年期间的俄罗斯困难重重；美国所犯的重大失误有目共睹，布什深陷原本可以避免的伊拉克战争，导致对内疏于体制性变革，对外放松对亚太的经营，软硬实力同步下滑；日本政局变幻不断，经济持续低迷，被称为“失去的十年”；印度一度犹疑不定，则被比作“迟到的崛起”。

        过去三十年，中国是唯一没有犯重大战略失误的大国，不仅如此，在每一关键时刻，中国都迅速准确地做出大战略判断。1978-1980年间，面对拨乱反正的历史重任，小平同志倡导解放思想、“实践是检验真理的唯一标准”，抓住主要矛盾、改善中国经济发展面临的国际和地区环境，由此启动改革开放、实现中美、中日关系正常化、展开对越自卫反击战，为此后中国经济的腾飞奠定了重要的思想理论和外交安全基础；1989-1991年间，面对苏东阵营解体、“六四风波”和西方集体制裁，中国的改革受到国内动荡和国外压力的双重威胁，思想界迷惘彷徨，精英层悲观失落，小平同志得出“这是国际大气候和国内小气候共同决定的”战略判断，指出要“冷静观察，稳住阵脚，沉着应付，韬光养晦，善于守拙，决不当头”，一面坚决顶住国际国内压力坚持原则不动摇，一面更加积极地推进改革开放，使中国站稳了脚跟，突破了重围。1992年“南巡讲话”及中共“十四大”成功召开，中国改革开放事业步入更广阔的新阶段，大国地位和大国形象同步提升；1999-2001年间，面对FLG作乱、“炸馆事件”、李登辉抛出“两国论”及随后的“撞机事件”等一系列重大恶性事件，中国政府淡定沉稳，顶住压力完成加入WTO的所有谈判，使中国经济全面融入世界。紧接着，面对“911事件”突发和美国出兵阿富汗，国内同样形成对时局和战略选择的不同看法，中国政府再次做出了“美国谋霸是真，反恐也是真”的正确判断，一面继续防范美国对华西化分化，一面旗帜鲜明地展开同美国反恐合作，由此稳定并改善了中美关系。2002年，中共十六大顺利实现新老领导集体整体、全面、和平的权力交接，并作出“21世纪头二十年是必须牢牢抓住并且可以大有作为的战略机遇期”的重要判断。正是在这一大判断基础上，“和谐世界”理念、“和平发展”战略、“和平发展合作”外交方针相继推出，中国经济继续保持高速发展、中国社会总体安定团结、中国外交日渐呈现大国气派。如果没有上述准确的形势判断、迅速的战略决策、相对统一的集体意志，中国不可能成功推进并驾驭30多年来波澜壮阔的大变革，也不可能有三十年突飞猛进、举世惊叹的发展和进步。

三、历史再次考验中国

        眼下，历史似乎将中国推到了又一个十字路口，呼唤我们再次做出重大战略判断和选择。这次重大考验，从外部看，始自2008年美国金融危机及逐渐蔓延的美欧债务危机，深化于西亚北非变局，激化于2010年以来中美关系竞争面加剧、中国与部分周边关系矛盾凸显；从内部看，则是左右两股思潮竞相发难，经济转型与社会转轨引发的系列阵痛，以及改革、发展、稳定在新时期的部分失衡。

        可以说，在几乎在所有重大问题上，人们都争论不休、僵持不下。诸如，美债欧债危机究竟会持续多久？它是西方资本主义内部的制度性危机还是个别国家、个别领域的暂时性困难？抑或是一场扰乱中国崛起进程的战略陷阱？西亚北非变局究竟是内生性的还是外推型的？是伊斯兰世界的又一次民族复兴还是不同类型矛盾的总爆发？是充满希望的“阿拉伯之春”还是大中东新一轮乱世的开端？对中国究竟是机遇大于挑战还是挑战大于机遇？中国周边形势逆转究竟是美国及相关国家联手遏制中国的战略包围，还是因应中国强势崛起的必要防范，抑或别有其他更复杂的原因？凡此种种，国内至少都有两种以上答案。

        由于上述疑问，人们在更广泛更深刻的领域展开了大讨论，直接触碰中国外交乃至中国大战略的核心问题。诸如，面对全球和周边乱局，中国的战略机遇期还有没有？面对一些国家在主权领土等攸关中国核心利益问题上的接连发难，中国是否还继续坚持走和平发展道路？在中国崛起树大招风、树欲静而风不止的情况下，还能否继续坚持“韬光养晦”原则？在中国海外利益日益扩大、国际事务越来越难以超脱的背景下，中国是否应该重新思考“不干涉内政原则”？在美国强化盟国关系、提升伙伴关系、在中国周边合纵连横的情况下，中国是否应该考虑放弃“不结盟”思想？等等。

        为什么会有这么多问题？为什么会有这么多疑惑？为什么中国越来越强大了反而感觉越来越脆弱了？为什么国外普遍认为中国外交太硬而国人却普遍抱怨中国外交太软？

        从客观原因分析，当前局势之所以显得云贵波诡，在于“快、新、乱”三字。所谓“快”，即各种事件纷至沓来，让人眼花缭乱、应接不暇。南北苏丹分裂、突尼斯革命、埃及变局、也门、利比亚、叙利亚骚乱接二连三，不仅令中国难以快速反应，美国一度也措手不及。过去那种一个格局沉淀多年，十年不变、几年不变的局面已一去不复返，而往往是一月一变、一周一变、甚至一天一变，考验人们的快反能力。所谓“新”，即当前面临的问题几乎都超越既有的认知范围和知识范畴，如金融危机、气候变化、极地争夺、海洋争端、资源能源、西亚北非等等，人们今天所谈论的知识点、关键词，往往是量化宽松、汇率、页岩气、稀土、九段线、脸谱、推特、减排、空海一体战、TPP等等，确实让人有力不从心之感，考验人们的知识储备和知识更新。所谓“乱”，即所有问题似都涉及政治与经济、内政与外交、传统与非传统，不仅彼此关联，而且也多涉中国，显得纷繁复杂，剪不断理还乱。

        而从更深层次分析，则因为中国因素自身发生了根本性变化。以前看局势看得相对清楚，是因为中国身处国际体系的外围或边缘，好比观众或配角，自然“旁观者清”；现在看问题不太容易拿得准，则是因为中国已然迈进国际政治舞台的中心、世界经济舞台的前沿和全球安全领域的敏感地带，成了国际政治经济安全事务绝对的主角，自然容易“当局者迷”。如何在“大变局”中审视局内、关照局外、内外兼修，是当前中国外交的最大考验。事实证明，中国已经成功地挺过了第一关。2008-2009年，中国度过了“3·14”西藏骚乱、“7·5”新疆骚乱、“5·12”汶川地震、玉树地震等特大天灾人祸，成功举办了建国以来从未有过的超大型群体性活动奥运会、世博会，抵御了百年一遇的金融危机，政治社会总体稳定，经济成就分外抢眼，经济总量于2010年超过日本成为世界第二，比国际社会普遍预期提前了5 到10 年。“十二五”规划做出了转变经济发展方式的重大部署，稳增长、调结构、转方式、促消费、扩内需、抓创新、要绿色、重民生，显示中国政府敏锐把握住了国内发展脉动和国际发展大势，自上而下地推动改革开放事业走向纵深、迈上新台阶。这一转向给新时期中国国际战略和中国外交提出了新要求。

四、新时期需把握的十大关系

       大时代呼唤大战略。但中国的大战略设计显然是个庞大的系统工程，需要群策群力，汇聚集体智慧。在此，仅就中国未来大战略所需集中关注的十大关系做一不成熟分析。 

        一是第2和第88的关系。这是中国经济的两个维度。根据世界银行的最新统计，中国经济总量世界第2，人均GDP则排在第88。“横看成岭侧成峰”,世界多国倾向于以“老二”指认中国，中国自己则更多强调人均“百名左右”，各有各的道理。从国际关系和国际政治角度看，人均没有太大意义，因为各国力量对比看的是总量；但从国家经济社会发展看，人均意义重大，不仅是衡量人民生活水平的重要参数，而且是保持社会政治稳定的重要前提。因此，正确的态度应该是始终将两个参数同时装在脑子里，既要有崛起大国意识和战略自信，又要始终不忘发展中国家身份和战略自律；既要客观理性看待国际社会对中国“大国责任”的期待，关键时刻敢于出头、出面、出手，培育“责任分担”意识，又要量力而行始终不忘“全面建设小康社会”和达到“中等发达国家水平”的历史重任，谦虚谨慎、戒骄戒躁、韬光养晦、善于守拙。兼顾双重身份、平衡两种意识，是中国由大国走向强国、培植理性健康国民心态的必要前提。综合言之，以“发展中的社会主义新兴大国”和“有全球影响的区域性大国”界定当今中国，似更贴切。

        二是利益扩展与战略跟进的关系。中国正处于改革开放积攒的巨大能量的释放期。不可避免地，中国的利益由本土走向海外，由陆地走向海洋、太空，陆、海、空、天、网无处不在。但战略设计、战略规划甚至战略能力显然落后于利益扩展，跟不上形势变化的节奏和需求，往往是商人走在政治家前面，游客走在外交官前面。其结果，利益虽然快速扩展，但利益的保障却相当吃力。由于缺乏中国的全球战略、亚太战略、中东战略、非洲战略、拉美战略，每遇大事，仓忙应对时居多，从容塑造时甚少。例如，利比亚战乱期间，中国上演“世纪大撤侨”，赢得国内国际好评如潮。但回国人员的安置与安抚、在利经济利益的维护等后续工作，仍千头万绪。中国的大战略规划不仅必须提上日程，而且需要快马加鞭。

        三是新问题与新能力的关系。如前所述，今日中国面临的问题，多为过去几十年少见的新问题，这给中国的能力建设提出了新要求。比如，金融危机、债务危机既有经济与政治的关联，更涉欧洲、美国的互动，关系金融制度变革和国际体系变迁，既要理论，更需实证，属典型的跨学科、跨领域问题，需要群策群力、集体务虚，靠单打独斗、闭门造车难免失之偏颇、流于肤浅。再如西亚北非变局，相关专家屈指可数，对突尼斯、埃及、也门等国别的研究也存不进则退之虞。有时国人抱怨外国人不了解中国，其实反躬自省，中国人对埃及又了解多少呢？既然了解不多，只好人云亦云，有时跟着西方媒体的报道跑。其他诸如气候变化、国际海洋法、网络安全、资源能源等问题，莫不需要我们学习新知识、掌握新能力。改革开放三十多年的实践证明，中国具有强大的“学习能力”。现在是体现这种能力，并将学习能力转化为行动能力的时候了。

        四是“关键”与“首要”的关系。党的十六大以来，在中国外交总体布局中，有大国是“关键”、周边是“首要”的提法，这显然是对中国外交重要性和紧迫性的一种平衡。随着世界权力重心的东移及随之而来的大国战略重心汇集亚太，中国的周边外交与大国外交已经相互交织，“关键”和“首要”已经高度重叠。尤其是中邻（中国与周边）关系与中美关系，已然形成你中有我、我中有你的新格局。稳定与推进中美关系的重要前提，是中美必须在亚太地区（即我周边）形成良性互动；发展中邻关系的重要方面，是如何妥善处理其中的美国因素。总之，中美关系中的“第三方”因素和中邻关系中的美国因素需要综合起来通盘考虑，谋划新时期的中美邻三边关系已经成为中国大战略设计最紧迫的任务之一。

        五是“官”与“民”的关系。当前中国外交的一个新特点，是官（方）民（间）脱节、官媒（体）脱节、军民（即military-civilian关系）脱节。这一特点或现象是全球化、信息化时代公民社会崛起、互联网泛滥的必然产物，不独中国如此，世界各主要国家几乎都面临这一问题。以中美关系为例，中美官方60多种对话机制，“胡奥会”已达12次之多，高层交往之频、官方互动之深，可见一斑。在这一背景下，中美官方决定共建“相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”、共同构建新型大国关系，在重大问题上多能保持同舟共济、合作共赢的立场和姿态。但这样一种政治意愿显然未能转化为民间的政治共识，往往官方说一套，民间做一套，官方做法不被民间理解，彼此民间相互对立。对中国外交而言，其直接后果是外交决策越来越多地受制于利益集团、媒体民意、社会思潮的干扰或绑架，难以做到果断决策或者决策难以得到顺利贯彻落实。由此导致要么仓促决策、要么难以决策、要么有人叫好有人叫骂，甚至出现国外觉得中国外交“太硬”国内则感觉“太软”的强烈反差。凡此对于国际、周边形势异常复杂严峻的中国而言，绝对不是福音。中国外交在做好外宣的同时如何做好内宣，寻求更广泛的民意支持和理解；如何在加强统筹的同时加大协调，增进政策推进的效力，也是一项亟待解决的重要工作。

        六是原则与政策的关系。中国是个讲外交原则的国家，其中不干涉内政原则、不结盟原则、不首先使用核武器原则、“一个中国”原则等等，广为世人所知。中国的外交政策是在上述一些列原则基础上形成的，并在实际运作中遵循这些原则。但原则的坚定性和政策的灵活性是一个硬币的两面，不可偏废，必须全面辩证的理解。在国际国内形势发生重大变化的今天，如何既坚守原则又与时俱进，考验中国的外交智慧。国内目前不少学者开始重新审视不干涉、不结盟等原则，比如符合“联合国授权、所在国欢迎、有助地区和平稳定”等条件的介入算不算干涉？能否思考对某些新问题的“创造性介入”？能否考虑与俄罗斯等国结成某种形式的联盟，以应对美国在中国周边“同盟力”愈加强势的现实？等等。凡此争论才刚刚开始，但毋庸置疑，随着中国对外利益的扩展、国际社会对“中国责任”期望值的加大、国际热点问题的增多以及国内政治思维的新变化，上述原则与政策的关系问题将日渐成为必须面对的外交课题。

        七是内政与外交的关系。外交是内政的延续，古今中外概莫能外。但内政与外交的关系从未向今天中国这样深度捆绑在一起。从地缘政治角度看，中国陆海邻国分别与所对应的国内各个区域板块发生关系、产生联动，阿富汗、巴基斯坦局势同新疆，朝鲜半岛局势与东北，印度、缅甸局势与西南，台海局势与福建等，均互为联系。中国利益的外溢与外部风险的内灌近年来屡见不鲜。从经济金融角度看，欧债美债危机同中国经济发展、金融风险高度利害攸关，中美之间更几近形成“金融恐怖平衡”。从战略安全角度看，西亚北非变局、网络安全威胁等，使中国的安全防卫已突破传统的地理边界。中国外交部近年来试行外交干部到地方挂职，抽调地方干部充实外交团队，是连接内外工作的有益尝试。但如何从战略大局高度使内政与外交相协调，避免出现两张皮、两套话语体系的错位，依然任重道远。随着中国崛起效应的扩散和中国国际影响力的扩大，中国外交的做大做强必须以国内政治的昌明、国内体制的变革为依托。

        八是韬光养晦与有所作为的关系。这是中国外交目前最经典的辩题，辩论的焦点是“韬晦”更多一点还是“有为”更多一点，似乎各有道理。但随着辩论的深入，对此的认识也逐步接近客观和理性，包括：韬光养晦是一种植根于中国传统文化的外交哲学和思想精神，而非简单的外交政策选项，不是权宜之计而是中国特色的外交韬略和外交涵养；韬光养晦不意味着不积极作为，二者不是非此即彼的关系而是辩证的关系，即，在韬光养晦中有所作为，在有所作为中韬光养晦。从今往后，中国外交可能更应追求的是积极作为的问题，但在积极作为中也应保持韬光养晦的精神，追求积极但低调的作为，不咄咄逼人、盛气凌人，要谦虚谨慎、戒骄戒躁。

        九是战略机遇与战略挑战的关系。对此，国内认识高度不一致，有人认为中国虽面临挑战，但总体的战略机遇还在，因此应该坚持“战略机遇期”的提法不动摇；有人则认为现在是从战略机遇期向战略挑战期过渡的时期，应清醒而果断地丢掉战略机遇期的幻想，直面战略挑战的考验。事实上，机遇与挑战本是事物的两个方面，彼此随时可以发生转变，正所谓“福祸相依”。据此，自2002年中共十六大正式提出“战略机遇期”概念以来，有关战略机遇期，中国经历了三个阶段。第一阶段是“抓住”机遇，第二阶段是“创造”机遇，目前正进入的第三阶段则是从挑战中“转化”机遇。片面强调挑战而忽视其中可以转换并可以被创造的机遇，不是辩证唯物主义的态度。因此，下一阶段的中国外交犹应注重创造力、转化力建设，善于主动塑造和引导，由被动的抓机遇变成主动的找机遇。

        十是中国与世界的关系。这是一切问题的根本。中国近代以来百余年的历史其实就是一部中国与世界的关系史，中国经历了自我封闭、被炮舰打开大门、睁眼看世界、试图学习世界、通过自力更生屹立于世界、通过改革开放再度融入世界等各个阶段，中国同世界的关系总是一种奇怪的两个客体之间的对立关系，几乎没有形成对立中的统一局面。今天，中国已经彻底融入世界，世界也已经全面进入中国，你中有我、我中有你，从中国看世界与从世界看中国已经成为观察任何国内国际问题的必要前提。如何重新思考新时期中国与世界的关系，是中国由区域性大国走向世界级大国的关键。

《中国民间外交研究报告（下）》

张胜军 王润斌

（张胜军，北京师范大学中国民间外交研究中心主任；

王润斌，北京师范大学中国民间外交研究中心特约研究员）

三、中国民间外交的重要舞台

        伴随着这中国经济快速发展和社会的急剧转型，中国民间外交在新世纪正在迎来它的黄金时代。我国民间外交已经形成了多维度、多层次的交流架构。除了上述民间外交活动的领域与特点外，中国民间外交还在以下几个领域取得了重要进展，并收到良好效果。

（一）民间论坛外交活动

        所谓论坛外交就是通过民间参与、主办或者发起主办论坛活动而进行的民间外交活动。我国民众参与国际论坛交往的历史不算长，如果从1995年北京世界妇女大会召开开始计算，迄今不过16年。在这短短的时间内，中国民众参与国际论坛交往的活动数量大幅度提升，并成为我国民间外交的一个重要活动方式。

1. 在国内举办大型国际论坛活动

        1995年8-9月，联合国第四次世界妇女大会在中国北京成功召开，3万5千名代表云集北京，共同制定了20世纪末、21世纪初促进性别平等的全球战略，其所通过的《北京宣言》和《行动纲领》成为人类历史上推进可持续发展和社会公正的庄严承诺。自此，《北京行动纲领》成为国际社会推进性别平等及世界发展与和平的目标与准则，成为在全球提高妇女地位和赋权妇女的使用频率最高的词汇之一。

        世界妇女大会期间，来自世界各地非政府组织的31549人参加了非政府组织妇女95论坛（其中境外与会者26549人，我国与会者5000人）。论坛围绕“平等、发展、和平”这一主题，讨论了全球妇女关注的问题及涉及妇女的各类问题。共进行了3900场讨论、协商会，举办了5000多场图片、书籍、展览、表演等活动，同时还举办了工艺品展销、妇女实用技术、电影论坛等项目活动。世界妇女大会在北京的召开是中央根据当时国内外形势所做出的一项重要决策，并在77国集团的支持下成功获得举办权。这次会议是建国以来中国所举办的最大的一次国际性外交行动。它的成功举办扩大了我国的影响力，提高了我国的国际地位。进入新世纪，由我国举办的大型论坛活动日益增多。如2005年9月，由联合国交流合作与协调委员会（CCC/UN）、联合国经济和社会事务（UNDESA）、中国城博会组委会、中国社科院城市发展研究会等共同发起，在中国深圳举办了首届全球人居环境论坛，获得了极大的成功。2008年10月成功举办第七届亚欧人民论坛、连续5年围绕联合国千年发展目标举办联合国非政府组织亚太区域网络会议等。应中国民间组织邀请，越来越多的国外非政府组织来华访问、举办研讨会等，开展多种形式交流。在联合国成立60年、第四次世界妇女大会召开10周年之际，联合国经社理事会和妇女地位委员会启动了“北京＋10”（即第四次世界妇女大会10周年）的进程，在中国北京举办了纪念联合国第四次世界妇女大会10周年会议。

2. 走出国门参与国际论坛活动

        随着我国经济实力的增强和人民生活水平的提高，越来越多的中国人走出国门，参加各种各样的论坛活动。特别是在政府和一些机构的支持和推动下，走出国门参与国际论坛活动已成为中国民间外交十分常见的方式。一些较为大型的交流和论坛活动日益增多。2004年中国非政府妇女组织的代表参加了在泰国曼谷举行的“北京＋10亚太地区妇女非政府组织论坛”，与亚太其他国家的代表共同讨论了本地区性别平等事业面对全球化的挑战和发展战略，分享了成果和经验。2005年3月参加了在联合国总部召开的“北京＋10大会”。进一步促进中国妇女地位的提高和以人为本的中国小康社会的全面建设。而今年8月由中国民间组织“国际交流促进会”和肯尼亚非政府组织协调委员会倡议在肯尼亚首都内罗毕举办的首届中非民间论坛，更是中国首次在非洲举办的大型民间外交活动，也是中国民间组织首次大规模走进非洲，直接与非洲非政府组织交流、合作。非民间论坛选择在此时召开，正应运了中非关系快速发展、中非民间交往日益密切的大好时机，为增进中非人民之间的相互了解和中非民间交流与合作拓展了新的空间，为加强中非民间友好开辟了新的舞台。中促会自成立以来积极推动中国民间组织参与重大国际活动，也自主开展一系列有声有色的民间活动，已经在国际非政府组织领域初具影响和声誉，成为我国民间外交的一支重要力量。

        非政府组织活动目前已成为国际事务中不可忽视的一股力量，在世界和地区热点问题上发挥着越来越重要的作用。笔者就曾经参加过一次非政府组织论坛活动，由于笔者是唯一参加的中国代表，在很多议题上就成为了表达中国立场与中国视角的代言人。实际上，许多非政府组织代表并不太了解中国的情况，假如没有笔者出席，那么会议很可能形成对中国有所不利的决议甚至项目。可见，如果中国非政府组织代表总是缺席，必然不利于我国的民间外交，不利于我国扩大影响力和提高软实力。

3. 发起创办大型国际论坛活动

        由我国发起并创办大型的国际论坛活动是近年来的一个突出现象。它们不仅在世界经济、地区发展等领域拥有日益扩大的影响，而且也成为我国民间外交的重要平台。其中最具影响力的当属博鳌亚洲论坛和夏季达沃斯论坛。

        博鳌亚洲论坛 博鳌亚洲论坛由25个亚洲国家和澳大利亚发起，于2001年2月27日在海南省琼海市万泉河入海口的博鳌镇召开大会，正式宣布成立。论坛为非官方、非营利性、定期、寻址的国际组织；为政府、企业及专家学者等提供一个共商经济、社会、环境及其他相关问题的高层对话平台。博鳌论坛本身即是一次民间外交催生的论坛。1997年7月的一天，在海南博鳌投资多年的蒋晓松先生，与他的私人朋友日本前首相细川护熙夫妇、澳大利亚前总理霍克、菲律宾前总统拉莫斯，在他新开业的博鳌乡村高尔夫球场打完球后彻夜长谈，产生了创立一个论坛的想法。

        经过十年的成长，博鳌亚洲论坛如今已经成为中国一个重要而独特的多边外交舞台、公共外交舞台和民间外交平台。现任博鳌亚洲论坛秘书长周文重认为，博鳌亚洲论坛正日益发挥出民间外交平台的重要作用。“推动民间外交和官方的高层交往，是博鳌亚洲论坛的一个重要特色，也是它所发挥的重要作用之一。”

        过去10年的发展实践表明，博鳌亚洲论坛在促进亚洲各国之间以及亚洲同世界的交流方面，做出了突出的贡献，特别是在凝聚亚洲共识、助推亚洲互利共赢共同发展方面，发挥着越来越重要的作用。“论坛的开放性也吸引越来越多的亚太地区以外的各界人士广泛参与，这就使论坛在帮助亚洲走向世界，让世界更多地了解亚洲、关注亚洲、倾听亚洲声音等方面，发挥了桥梁和纽带的作用。”由于拥有设置议题和协调议题的巨大优势。过去十年中，博鳌论坛也成为中国宣示主张、进行首脑外交及多边外交的重要管道。博鳌亚洲论坛由于扎根中国，扎根海南，所以为中国为海南提供了开展多形式多层次对外交往的便利，它不仅极大促进了我们同各国各地区的民间交往和交流，而且还十分方便地为世界各国政府同中国进行高层交往提供了重要机会和场所。

        夏季达沃斯 从2007年开始，夏季达沃斯论坛首次落户中国大连，这是中国继博鳌亚洲论坛之后，在中国举办的另一重要论坛。世界经济论坛是以研讨世界经济领域存在的问题、促进国际经济合作与交流为宗旨的非官方国际性机构。由于论坛年会每年1月在瑞士滑雪胜地达沃斯举办,因而也被称为“达沃斯论坛”或“冬季达沃斯”。世界经济论坛被誉为非官方的国际经济最高级论坛，是全球各界领袖研讨敏感问题最主要的聚集场所，其企业类成员囊括了全球1000强企业，这些跨国公司控制着全球85%以上的财富,年营业额合计超过45万亿美元。中小型创新企业在当今世界工业领域扮演着越来越重要的角色，而每年9月份在中国举办的“夏季达沃斯论坛”，是由论坛主席施瓦布和中国总理温家宝共同提议设立的，其目的是为“全球成长型公司”创造一个与成熟企业共同讨论、分享经验的平台。由于“夏季达沃斯论坛”参会者以全球成长型公司为主,所以被命名为“新领军者年会”。新领军者年会是世界经济论坛的旗舰品牌，其目标是全球成长型公司聚集一堂，共同规划未来工商业的发展远景,并同世界1000强公司、各国和地区政府之间展开对话,从而为新老角色、为东西方创造一个强有力的互动与合作平台。

        新领军者年会从2007年开始在中国大连与天津交替举行,体现了中国日渐提高的全球领导力和影响力，更体现了世界经济论坛对亚洲和正在崛起的新兴经济体的关注。夏季达沃斯论坛迄今已分别在大连和天津举办了四届，“达沃斯效应”已经产生。在中国北方城市举办的夏季达沃斯论坛不仅是思想的峰会，也是投资者与建设者的桥梁。当然，它与博鳌亚洲论坛一样，同样是一个重要的民间外交平台。2010天津夏季达沃斯论坛还在达沃斯论坛40年历史上首次出现了“市民代表”列席。“市民代表”不仅参加2010年天津夏季达沃斯论坛的开、闭幕式、天津市政府举办的盛大文化晚宴、参观天津夏季达沃斯村等活动，而且还受到“世界经济论坛”高级官员的接见。这无疑是中国民间外交的一个新举措。

（二）友好城市

        陈昊苏指出，国际友好城市活动是对外开放的重要平台，城市外交的重要载体，民间外交的重要内容。1973年，天津市与日本神户市结成第一对中日间的国际友好城市，中国国际友好城市活动从此拉开序幕。1992年，中国国际友好城市联合会成立，促使中国与世界各国城市间的友好交流活动更广泛地开展起来。目前，中国已与120个国家建立了1500对友好省州和友好城市关系。国际友好城市活动加强了中国与世界在经济、文化、教育、科技、城市建设等许多方面的交流与合作。

        在全球化的发展进程中，城市合作在国际关系中发挥出日益重要的作用。

        2008年11月，在中国举办了国际友好城市大会，来自30多个国家70多个省州市的代表、城市联盟的负责人以及中国50多个城市的代表共500余人出席了大会。城市之间的合作，由双边向多边发展，从人员交流出发，逐渐涵盖政治、经济、文化、社会等所有的领域，受到国家、地方、民间各层面的广泛关注，在国内外都发挥着积极的影响。进入二十一世纪的今天，友城工作必须要强调友好，这是友城宗旨决定的。友城交流形式最贴近城市基层，最贴近百姓生活，在推动社会进步，经济发展，加强友城间人民相互了解和友谊等方面发挥着不可替代的作用。当今世界上，有一半人是城市居民，在未来25年内，世界上三分之二的人口将成为城市居民，城市已成为文明的集中和传播中心，成为各种思想、多元文化的荟萃中心。做好城市间、人民间的友好工作就能更好地巩固和维护世界和平，为我国现代化建设创造一个良好的国际环境。

        友好城市交往活动包含经济、文化、科技、政治等许多内容。其中友好工作和经济合作往往是友城工作中密不可分的两个方面。在对外交往中，有的城市是以政府为主导，民间团体积极参与，有的城市则强调市民的参与程度。近30年的实践证明，高层领导的互访并建立相互信任的关系是推动友城间交流与合作的基础；经济、科技、文化、体育等各界建立良好的交流关系是推动友城关系深入发展和取得实质性合作成果的关键。只有政府领导的高度重视，积极推动，社会各界的广泛关心，支持和参与，友城交流事业才能蓬勃发展。随着与世界各国的交往密切、合作加深，我国许多城市都发展了国际友好城市，友好城市的建立不仅可以增进城市间人民的友谊、推动国际合作，还进步起到维护世界和平、促进共同发展的目的。

四、体育外交案例分析

        作为民间外交和公共外交的重要组成内容，中国的体育外交活动历史悠久、内容丰富、效果突出、影响深远，特别是被誉为“小球转动地球”的“乒乓外交”成为体育外交历史中的一段佳话。近年来，以北京奥运会为标志，中国的体育外交进入到新的层次与境界，体育外交活动不断拓展新的领域、展现新的形式、凸显新的功能，为服务于国家整体的外交战略发挥着更为积极的作用。

（一）中国体育外交活动的构成与特点

1．通过大型体育事件进行外交活动

        北京奥运会为体育外交的开展提供了广阔的空间和舞台。参与北京奥运会开幕式的各国政要共计一百零六名，其中八十一名系元首级领导人，包括总统、总理、国王和王储等，合计有八十多国领袖赴会，是历届之最。胡锦涛先后与美国总统布什、俄罗斯总理普京、日本首相福田康夫等多国政要，分别进行七十多场首脑外交，取得丰硕成果。北京奥运会的成功举办也为伟大中国的和平崛起与大国风范写下了绝佳的注脚。法国总统萨科齐甚至表示：“显而易见，拥有灿烂文明和勤劳人民的中国，将有能力为一个和平与发展的世界的崛起作出决定性的贡献。”北京奥运会举办前后，广大民众也发挥了重要的外交使者作用。一方面，通过宣传、展览、文化交流等多种形式宣传北京奥运会，展示“新北京、新奥运”的风采；另一方面，热情的邀请世界各国民众亲自体验一个充满充满活力、民主开放和富有人性的中国，从而让国际社会了解真实的中国，争取其最大认同和支持。中国人民对外友好协会会长陈昊苏曾言：“就像那些拉拉队员一样，每一个人都可以是外交家。民众是奥运会期间重要的外交力量，帮助树立中国形象。”此外，中国政府和民众在对奥运会火炬接力中出现的不和谐事件的危机处理能力，应对部分反华排华势力借人权、环保营造不利舆论的媒体公关与媒体外交能力，都进一步展示了中国民间外交与公共外交的实力与水准。

        北京奥运会树立了中国借大型体育事件开展民间外交活动的典范，2010年的广州亚运会、2011年的上海世界游泳锦标赛以及刚刚落下帷幕的深圳世界大学生运动会，都在不同程度上成为中国开展民间外交活动、展示民间外交理念、实施民间外交策略并取得丰硕成果的良好契机。

2．塑造体育明星的外交使者新形象

        2001年在中国香港举行的《财富》全球论坛上，前美国总统克林顿发表演讲时曾说：“我从来没有想到，中国对美国的最大一宗出口，是一个7英尺1英寸（2.14米）高、抱着篮球的小伙子。”如果说克林顿所描述的王治郅凸显了中美体育交往进程中民间外交使者的重要性，那么姚明则将体育明星的民间外交使节功能发挥到了顶峰。

        法国《回声报》副主编埃里克·伊兹拉莱维奇写道：“这位来自上海的年轻人在美国已经成了中国整体形象的代表。他用自己的活力、自信、富有、集体精神和微笑赢得了公众的赞赏，几年之内，他成了名副其实的民族象征。”曾几何时，在外国人眼中，苏联等社会主义国家的体育选手是举国体制下培养出来的金牌机器，他们维锦标主义为上、视国家利益为尊，但却了无生气、缺乏活力。然而，姚明的出现不仅颠覆了对社会主义国家运动员的刻板印象，而且彰显出整个中国文化的独特魅力与中华民族的道德智慧。在NBA的九个赛季里，他不仅在球场上成为当今世界篮坛最佳中锋之一，而且难能可贵的是在球场外这位巨人的影响力远远超出了篮球领域，他用勤奋、优雅、谦逊、幽默、睿智和无私的人格魅力，为西方人重新审视中国打开了一扇窗，树立了中国人的新形象。此外，美国《新闻周刊》记者布鲁克·拉尔默坚信：姚明和王治郅的NBA之路，能够成为中国和平崛起的绝妙隐喻。走出国门去往NBA，姚明并非第一人，也绝非最后一个，但要实现从一个封闭体制向市场体制的跨越，无论是姚明还是王治郅，都需要巨大的生活勇气和过人的生存智慧，这同中国在国际政治舞台上所展示的外交能力惊人相似。

        姚明的退役虽然弱化了他所具有的民间外交大使地位，但他会有更充足的时间和空间在中美两国之间的篮球贸易往来、体育活动交往中从事更直接和具体的工作。如今，中外首脑之间交往，体育明星往往发挥着润滑剂作用，前美国国务卿赖斯甚至正式任命华裔冰坛皇后关颖珊为“美国公共外交大使”。“公共外交的核心是人与人之间的和谐交流与信任感的增强，而文化和体育交流活动恰恰体现了作为公共外交内核的互相合作与互相尊重的精神”，这或许就是中国等越来越多的国家善于培养和塑造“穿着运动衣的外交家”的原因所在。

3．领导人适时展现体育情怀与才华

        奥巴马是个运动全才，篮球、跆拳道、高尔夫样样在行，他在白宫接见NBA冠军球队湖人队的仪式显示了美国民族对体育的热爱；普京拥有柔道黑带，他对射击、划船、狩猎等户外体育偏爱有加；巴西总统卢拉喜爱足球、法国总统萨科奇喜爱自行车、英国首相布朗喜爱网球……领导人们对体育发自内心的热爱不仅体现着他们各自健康、积极的生活方式，更能预示各自政党、国家、民族所具有的无尽活力，在媒体眼中甚至变成了一种外交姿态的表达。国际交往中，领导人适时的公众体育展示或出席，也能为外交活动增加亲近感和与轻松感，甚至能够取得官方外交达不到的效果。新一代中国领导人的体育情怀也十分浓厚，他们也非常善于利用参与体育活动来实现外交目的。

        2008年5月6日，胡锦涛主席应日本首相福田康夫邀请，开始了访问日本的”暖春之旅”。期间，胡主席在早稻田大学访问时饶有兴致地与与中日青年切磋乒乓球艺。胡主席与日本名将“瓷娃娃”福原爱和中国乒乓球运动员王楠的对阵十分精彩，主席高超的球艺引得观众阵阵较好。一直在旁边观战的福田康夫首相，在球赛结束后说：“现在我知道我没有参与是对的，主席阁下打得是非常有战略性的。今天你打得非常精彩。我看到您的水平之高。”一场有趣的友谊赛为两国绵延五十多年的“乒乓外交”再添一段佳话，也为一度紧张的中日关系增添了润滑剂，特别是日本首相对胡主席乒乓球技艺的称赞别有一番意味，它彰显着国家之间在能力、气度、风范之间微妙的差距。

        无独有偶，温家宝总理对晨练的喜爱和坚持在国际外交界树立了一段段令人称道的“晨练外交”的佳话。2009年1月底，温家宝总理开启欧洲之旅，他在柏林见华侨时，说起自己晨练的习惯：“坚持这样的习惯，体现的就是中国人的一种精神。”2月1日，天还未亮，他就早起在伦敦海德公园晨跑。《国际先驱导报》的特约记者闾丘露薇写到：“这位67岁的中国总理看上去敏捷、精力充沛。他竖起食指，直视采访者的眼睛：‘我会以开放与真实的态度接受你的采访’”。2007年与2010年，两次在韩国访问的中国总理温家宝都来到首尔汉江市民公园晨练，与在这里锻炼的民众亲切交谈。温总理告诉身边的人：“这些小事，但也是大事，能够做就做，做了就有影响……这就是外交！”透过总理的话语不难看出，体育因亲和力、无距离、无隔阂性所带来的外交优势展示了领导人的人格魅力、展示了中外人民之间朴实的友谊、更展示了国家外交之间充满弹性、活力的空间是如此巨大。

4．坚持与拓展体育对外援助工作

        援外体育工作是为了配合新中国的整体外交工作应运而生的一项事业。体育对外援助是以体育为手段所进行的对外援助，其形式包括硬件（资金、体育器材、体育设施）援助和软件（教练员、体育专家、裁判员、医生、竞赛组织管理人员、体育科研信息）的援助。对外体育援助工作也在外交领域发挥了独特而积极的作用，彰显了体育外交独特的魅力。中国体育的民间大使赢得了受援国人民对中国人民的友好和尊敬，赢得了充分的人心并结下了深厚的友谊。“援外体育工作的光荣历程，也推进了中国与世界体育的共同进步和繁荣，为祖国赢得了巨大的荣誉，为推动构建和谐世界作出了积极贡献”。

        党和国家的几代领导人都十分关心这项工作。胡锦涛、温家宝、李长春等同志在外访期间都曾亲切接见我援外教练员，鼓励他们勤奋工作，为国争光，为受援国多作贡献。近年来，我国对外的体育援助工作依然得到坚持，截至到2009年，中国已经为50多个发展中国家援建了70多个体育场馆设施及附属设施。2009年当年，中国共帮助发展中国家建成687个各类公共设施项目，其中包括肯尼亚国际体育中心、斐济多功能体育馆、坦桑尼亚国家体育场等诸多大型体育设施，难怪前国际奥委会主席萨马兰奇曾经说过：“中国建设的最好的体育场不在中国，而在非洲”。截至到2010年，应世界各国的邀请，中国共向世界上124个国家和地区派遣了38个体育项目的体育教练人员，共计2600多人次。在当年的广州亚运会上，活跃赛场上的中国援外教练有将近20位，主要集中在跳水、乒乓球、武术等中国优势体育项目领域。

        随着中国援外体育工作的深入，一些新的动向也随之出现。援助方针从原来的倾囊而出变成了如今的“量力而行、尽力而为”，在援助规模和方式上，中国开始注重从自身国情出发，依据国力提供力所能及的援助，注重充分发挥比较优势，最大限度地结合受援国的实际需要。援助理念从原来的无偿无条件援助变成了“平等互利、共同发展”，坚持把对外体育援助视为发展中国家之间的相互帮助，注意实际效果，照顾对方利益，着力促进双边友好关系和互利共赢。援助方式从原来的单方面援助到注重国际合作，发挥国际人道主义组织和国际体育组织的广阔平台。

（二） 中国体育外交面临的问题与挑战

1．体育外交的作用和功能有待发掘历史证明

        作为传统外交的有益补充，体育外交以其特有的灵活性和可操作性经常能起到其他外交方式无法起到的作用。中国政府及领导人早已认识到体育在外交工作中的重要作用，并有意识地加以利用，为中国的对外政策服务。多年来，体育外交对中国对外关系起到了巨大的历史作用。

        然而，在民间外交和公共外交的理论与实践中，对体育外交的关注稍显不足。在实践中，中国人民对外友好协会等民间外交团体中还缺少体育部门的代表人物与机构设置，民间外交的实践操作中还缺少对体育外交的必要涵括，如在归纳民间外交活动构成时，从经济、政治、文化三个方面进行了总结，对体育外交活动没有提及。在理论界，对体育外交是否属于民间外交或公共外交的定位问题还存在争议，例如：该如何看待对外体育援助中有官方行为的参与。对体育外交功能与作用的挖掘还有待深入，例如：“体育非政治化”的观念还根深蒂固，对中国的体育援助工作还存在一定误解，只看到了国内局部经济发展水平，没有从中国的外交战略大局审视其重要意义。对体育外交与其他形式民间外交和公共外交的比较研究还尚属空白。

2. 主动灵活的外交观念与策略亟需建立

        从近年国际体育交往的实践看，我国在很多国际组织中缺乏可信赖的朋友。“有的部门只是在有求于人时才‘突击’做工作，功利主义现象比较严重。”何振梁先生及其夫人梁丽娟女士所从事的在国际体育组织圈建立长期、稳定人际网的做法为成功申办北京奥运会提供了良好的人脉支持，然而遗憾的是，竟被误认为是利用国家资源来谋取个人利益，这暴露中少数体育官员体育外交思想观念的陈旧与保守。2008年8月21日，刘翔在竞选国际奥委会运动员委员会委员时竟然落败于名不见经传的韩国跆拳道选手文大成的教训表明，我们尚缺乏进行外交斡旋、拉票的意识与观念，在国际体育组织中尚需做更加扎实和细致的工作。

        国内体育界还缺乏利用涉外体育活动开展外交的观念，从而难以赢得国际体育组织与社会的支持。一些部门和个人平时出访单纯是参加比赛或会议，不注意做相关调研和友好工作，不重视或不善于利用多边国际活动的机会。也有的部门在国际体育博弈中不注意方式方法和团结朋友。然而，由于体育行政管理部门管理体制的改革尚未彻底，体育外事工作刚由外事职能部门统一管、办变为各运动管理中心和协会自行负责，在关系尚未完全理顺的情况下，外事职能部门难以对上述行为实施有效的管理和监督。

3. 争取国际体育组织话语权任重道远

        “中国的对外体育交流虽有了很大的发展，但在国际体育组织中的作用与中国的国际地位和体育外交工作的要求还有一定的距离，”。1984年，中国参加的国际体育组织达到54个，2001年初，中国已经是100多个国际体育组织的成员。目前，我国共有200多人在国际奥委会、亚奥理事会等国际体育组织中担任300多个不同职务，在国际体育组织中日益发挥积极作用。

        但是由于语言和文化背景等方面的差异，我国在国际体育组织中任职的人员仍然很少，特别是在国际体育组织高层、决策层中任职的人数更加有限，在28个奥运会项目国际单项体育组织中，我国仅有30多人在10多个单项体育组织中任职。在任人员年龄老化，55岁以上占有相当大的比例，在国际奥委会、国际田联、国际排联、国际游联和亚奥理事会等重要组织中的执委均已经或行将退居二线。此外，国际体育管理人才匾乏，后备力量不足，青黄不接现象也十分严重。总之，我国在国际体育组织中任职的状况与我国体育在国际上的地位极不相称，这在一定程度上制约着体育外交发挥更大的作用。

4. 体育外交的国际舆论环境有待改善

        国际上，霸权主义和强权政治依然存在，影响世界和平与发展的不稳定不确定因素仍在增加，西方敌对势力对我实施西化、分化的图谋未减，并在国际上肆意散布各种版本的“中国威胁论”。国际体育活动作为国际社会重视和关注的重要领域之一，也是西方敌对势力较易寻求渗透突破的途径之一。“中国成功举办奥运会并未根本改变自身面临的国际安全环境和舆论环境。”在少数带着有色眼镜的外媒眼中，中国在国际体育大赛中取得的优异成绩仅仅得益于“陈旧的”举国体制，甚至是依赖于兴奋剂的帮助。在少数敌对势力眼中，北京奥运会的成功举办、中国对国际社会的体育援助等一系列民间外交活动是“中国霸权”的外露和实行“新殖民主义”的重要行为；在少数分裂分子眼中，中国和中华台北体育代表团的参加国际大赛“一国两制”模式则成为了两岸分裂的隐喻。

        日益复杂严峻的环境和挑战，对从事国际体育交往的部门和人员在政治性、组织性、纪律性方面提高了要求，如何在交流与合作中分清敌友、甄别优劣，切实利用和发挥好体育民间外交工作的优势与特点，成为整个体育外交战线必须思考和面对的问题。

（三）未来展望

        中国的体育外交经过充实、调整和发展，形成了一整套具有中国特色的体育外交理念与方法，“一个迈进改革开放新时代的中国，以崭新的面貌屹立于世界民族之林，并在外交领域取得了丰硕成果”。尤其是北京奥运会的举办实现了中华民族的百年梦想，成为中国自信屹立于世界的象征，也为中国的民间外交提供了施展的契机与舞台，它反映出了中国在全球化环境下外交的转型，展示了一个“走出来”的中国新形象。

        可以预见，北京奥运会后的很长时期内，和平与发展依然是主题，多极化的世界政治格局继续存在，体育与外交的关系也将更加密切，体育外交将继续起到国家形象代言人的作用，日渐成为促进国际关系发展中不可低估的民间力量。我国同周边国家的睦邻友好关系将不断巩固，同发展中国家的团结合作继续发展，同西方国家的关系得到改善，同各种国际体育组织和机构的合作得到加强，多边体育外交也将随之活跃，体育外交的成效将更加显著。这种局面是建国以来中国体育外交新局面的延续，也进一步表明，未来中国可能会以一种更加积极、更为主动、更具建设性的立场介入世界体育事务，从而为世界的和平、稳定与发展作出更大的贡献。

五、机遇与挑战并存的民间外交

        胡锦涛指出:“民间外交是我国总体外交一个不可替代的重要组成部分。”2004年5月21日,他在中国人民对外友好协会成立50周年大会上,高度评价了民间外交的历史作用。他强调,当今世界,民间外交的作用越来越重要。发展民间外交,有利于增进各国人民的友谊,有利于促进各国经济、文化的交流和合作,有利于为国家关系的发展奠定广泛的社会群众基础。

        毫无疑问，新世纪中国民间外交迎来了历史性的发展机遇。在全球化和中国崛起的背景下，中国民间外交呈现出一派欣欣向荣的局面。国家实力的壮大鼓舞和激励着无数普通人参与到维护国家利益、民族尊严的自觉行动之中。在各级党和政府的关心和支持下，各种协调民间外交的机构和机制得到日益增加和加强，政府外交和民间外交之间相互配合，取得了良好效果。尤其值得一提的是，随着公共外交的兴起，民间外交得到进一步重视。越来越多的人认识到来自民间的声音更有说服力，来自于民间的行动更有助于提高国家形象、增强国家的软实力。

        近年来，中国民意和民间力量日益显现出强大的整合力量。面对“中国威胁论”和一些敌对势力肆意歪曲中国国家形象的情况，特别是西方国家媒体将奥运政治化，诋毁和抵制北京奥运会，借北京奥运会抹黑和妖魔化中国之际，中国民间自发的爱国舆论、海外华人的爱国行动，对西方社会一边倒的舆论构成强有力的抵抗。在国内外形势发生巨大变化的情况下，中国民间外交正在展现出前所未有的活力。然而，尽管新世纪中国民间外交迎来了历史性的发展机遇，呈现出蓬勃发展的新局面并且形成了多维度、多层次的交流架构，但是依然存在众多的问题和挑战。

        首先，民众素质和能力现在和将来很长一段时间内仍是我国民间外交的一个短板。民间外交说到底要依靠民众的素质和能力。一国民众的素质、能力和风貌如何不仅决定民间外交的效果，而且关乎民间外交的成败。正如“公民外交联盟”领导人之一谢里·李·米勒说：“公民外交这个概念的意思是，每位公民在每次与外国人握手时都有责任和义务帮助塑造美国的外交关系。无论你是坐在外籍同学身旁的学生、在国外比赛的运动员、迎接外宾的官员、摇滚明星还是海外商务代表，你都是一名公民外交家。”

        然而，伴随当前大量民众走出国门，在世界各地从事无论是工作、经商、求学、旅游，还是以别的什么方式对外交往（如在网络上），破坏中国国家和中国人形象的行为和现象依然大量存在，它们有的被披露报端，有的则对当地民众留下不好的印象。特别是一些不文明的习惯和生活方式，尽管没有触犯当地法律，却会带来持久的恶劣影响，使中国民间外交的许多努力大打折扣甚至付诸东流。因此，提高民众素质和能力包括公民理性、包容的成熟心态，加深民众对本土文化的认知也是当前的中国民间外交需要迅速补上的一课。特别是在当前的民间外交的研究和讨论中，民众素质的环节常常被忽视。

        其次，中国民间外交制度建设滞后，不利于充分发挥民间外交的影响力。中国民间外交虽然处于蓬勃发展的新时期，但很大程度上仍然处于自发状态，介入的机构和团体虽然众多，彼此之间却缺少必要的协调机制，整体上也缺乏统一的部署和规划，这就造成一种放任自流和各行其是的状态。例如，中国对外友好协会、中国国际民间组织合作促进会等机构虽然都已成立，但它们之间的协调关系却没有得到明确，它们与其他部委相关机构之间的关系更是模糊不清，这就难免政出多门，导致项目重复、资源浪费，更难以对民间外交进行指导、规划和统一的管理。而缺少一个统一的协调机构，就不能确定民间外交在不同形势，不同阶段所要达到的战略性目标，也不能统一规划，指导落实各阶段的民间外交任务。

        第三，中国民间外交缺乏必要的支持性制度。所谓支持性制度是指与民间外交相配套一系列制度性安排，既包括落实民间外交的经费来源的专项资助制度，如基金会、筹款渠道和审计制度，也包括相关的研究机构和人力资源管理机构。在保障资金来源方面，美国的国会资助项目和民主基金会等运作程序值得我们学习和借鉴。而在人力资源和研究资源的支持方面，则需要我们加大对民间外交研究机构的投入，并且着手培养这方面的专门人才。特别是关于中国民间外交的理论研究和实证研究亟需得到加强。只有如此才能及时发现向题，找出存在的差距，并通过加强培训，不断提升从事民间外交人员的专业素质。

        最后，开发中国民间外交的潜力，需要法律规范和制度创新双管齐下。从法律上来讲，既要对非政府组织加强法律监管，另一方面也要为其开辟更大发展空间。从制度创新上来讲，一种鼓励非政府组织健康发展的社会制度亟需创设和完善。民间外交在国际关系和国际交往中具有极其重要的价值，能够发挥非常关键的作用，并且蕴藏着十分丰富的潜力。针对实践中的问题和挑战，我们建议加强民间外交的制度建设和支持性制度建设，加强民间外交的理论研究和实证研究，从而开创具有鲜明的时代特色、鲜明的时代内涵和鲜明的时代特征的中国民间外交。

《人民币国际化与中国金融安全》

柳 俊

（本刊特约研究员）

        中国入世十年，经济、贸易、投资和外汇储备规模快速扩大，人民币国际化提上政治日程，无疑这符合当前中国经济发展阶段的现实要求。

        但值得注意的是，从货币发展史来看货币国际化的进程，往往伴随货币被操作的高风险。而成功的货币国际化，又总是通过市场机制的先行到位，有效地实现了风险控制。

         货币的国际化，堪称一国综合国力的金融折射的表象，更是综合国力体系化运用的结果。可体系化地运用综合国力的工具，便是博大精深的、堪当“金融变压器”的市场体系。显然这个市场体系的构建过程堪称人民币国际化的战略进程。在此，如何构建完善的市场体系，以便于体系化地运用综合国力，可谓确保人民币国际化战略稳健、安全、负责任地推进，维护人民币国际化进程中的金融安全的重大课题。

一、货币国际化的概念与理论问题

         在讨论人民币国际化之前，我们需要澄清几个概念，也需要梳理一些理论问题。

1、什么是货币的国际化？

         从世界经济发展史上看，货币一般从功能上分为“国民货币”和“国际货币”两种，而迄今，从未出现过“世界货币”。马克思在《资本论》中曾论述过，只有世界出现了“超主权”的世界政府，才有可能出现“世界货币”。由此，人民币国际化的目标便无法定义为所谓的充当“世界货币”，而仅仅是扩展国际货币的某些功能。

         所谓“国民货币”，顾名思义，就是仅限于某一“民族国家”使用的境内货币。这种货币体现着货币的一般功能，即价值尺度、交易工具和贮藏手段。而“国际货币”，则是跨越国境可使用的货币。此时，货币的一般功能有所扩展，形成国际货币的六大功能，即在一般功能之外，增加了“投资工具”、“储备资产”和“外汇媒介”三大功能。同时具备这六种功能的货币，才有条件成为“国际货币”。显然，“国民货币”的功能扩展，并演化为“国际货币”的过程，便是“货币的国际化”过程，由此，“货币的国际化”也可理解为货币功能的扩展过程，其目标则是货币的国际功能的实现。

2、国际货币与国际关键货币

        在国际金融市场上，具备国际货币功能的货币有很多，但并不是所有的国际货币都具备扮演国际货币体制的主导货币的条件。在此，有必要区分“国际货币”与“国际关键货币”（或称枢纽货币、主导货币、基轴货币，key currency）。

        实际上，货币犹如语言。当今世界，英语可谓行走天下，广泛交流的关键语言。其原因在于，英语交流范围广，交流成本低。在国际金融市场中，也有类似的情形。当某一货币被广泛使用，交易规模最大，交易成本最低时，这种货币堪称金融市场中的“英语”，如二战前的英镑、二战后的美元。这种被广泛选择的货币，也就具备了主导国际货币体制的可能条件，被称为“国际关键货币”。

3、国际货币与国际货币体制

        虽然国际货币有悠久的历史，如早在拜占庭帝国时期，拜占庭货币就曾远行世界的大部分地区，堪称古代最典型的国际货币。但拜占庭帝国并未构建起真正意义的“国际货币体制”。1880年，当沙俄、德国和日本等列强跻身金本位制后，“国际金本位制”宣告完成，标志着“国际货币体制”正式成立。而此前，英国主导的“金本位制”仅限于英属区，并不具备“国际金本位制”的属性，自然也不具备国际货币体制的基本架构。由此看，“国际货币体制”不过只有百余年的历史，但在这百余年里，人类却经历了最大规模的两次世界大战。从这个意义上看，国际货币体制的历史，堪称国际政治、外交乃至国际关系史的重要组成部分。由此，我们在关注国际货币体制，及其改革时，就无法忽略国际政治与外交的视角。

4、国际货币体制的构成

         “国际货币体制”之所以称其为“体制”，在于其“制度集合”的属性。一般而言，国际货币体制由三个支柱性制度组成。一是汇率的决定机制；二是国际收支失衡时的调整机制；三是国际流动性的供给机制。

        二战后，美国主导形成的“布雷顿森林体制”是典型的“国际货币体制”。第一，布雷顿森林体制明确规定了“汇率的决定机制”，即黄金美元捆绑型的“固定汇率制”；第二，在国际收支调整机制上，明确提出了“赤字方责任论”，即当时的美国副财长怀特与英国财长、著名的经济学家凯恩斯对决的结果。凯恩斯主张当发生国际收支失衡时，责任在“顺差方”，要求顺差国扩张内需，增加进口，平衡国际收支。而二战后作为世界最大的贸易顺差国，美国无疑主张责任在赤字方，因此，怀特坚持“赤字方责任论”，即要求赤字方缩减财政，紧缩金融，增加储蓄，减少进口，扩大出口，平衡收支；第三，关于国际流动性供给，虽然布雷顿森林体制只规定了1盎司黄金=35美元的关系，但美国通过引用1937年制定的“官方储备黄金管制法”，禁止非官方交易黄金，并凭借掌控全球70%的储备黄金，一举控制了美钞的国际流动性供给权。这三大制度，成为美国主导布雷顿森林体制的制度条件，无疑也奠定了美元的国际关键货币的主导地位。

二、“美元体制”对“布雷顿森林体制”的否定

        在探讨国际货币体制改革时，我们总是习惯把当今美元主导的国际货币体制理解为对“布雷顿森林体制”的“继承”或“发展”，因此有了所谓的“后布雷顿森林体制”，或“布雷顿森林体制Ⅱ”之说。但事实上，1971年8月15日，尼克松发表声明，宣告黄金美元脱钩，此后经过发展变化的“国际货币体制”发生了“质变”，堪称对“布雷顿森林体制”的颠覆性否定。

        “尼克松冲击”的意义在于摧毁了“布雷顿森林体制”的三大制度：第一，尼克松宣告黄金美元脱钩，直接否定了以1盎司黄金=35美元为平价的“固定汇率制”。1973年以后，西方主要国家相继执行“独立的浮动汇率制”，标志着国际货币体制在“汇率的决定机制”上发生了质变。第二，尼克松声明的前提是，美国已经表现为经常收支赤字化的结构，“赤字方责任论”不再符合美国利益，“调整国际收支的机制”，演变为“顺差方责任论”，其手段便是“汇率波动”。第三，上世纪60年后半期，戴高乐主导的“用美钞换黄金”潮流，演变为世界性的“黄金荒”，使“美元的流动性供给”倒灌。尼克松宣告黄金美元脱钩，在阻止“美元国际流动性倒灌”的同时，事实上也摧毁了“布雷顿森林体制”下的“国际流动性的供给制度”。此后“布雷顿森林体制”事实上已不复存在，当今学术界流行的所谓“后布雷顿森林体制”（抑或“布雷顿森林体制Ⅱ”）自然也就失去了成立的条件。

        那么“尼克松冲击”后的国际货币体制又带有怎样的属性呢？

         关于“布雷顿森林体制”瓦解后的国际货币体制，国际学术界存在两种名称，一是“美元本位制”，另一是“美元体制”，我国也有学者为了强调美国（美元）的主导性，称之为“美国（美元）主导的国际货币体制”。

         所谓“美元本位制”，其意义在于强调美元是“国际锚货币”，其他货币或者以美元币值基准，上下浮动，或者以美元为锚实施联动，或者钉住美元。但根据国际货币基金组织早在1994年发表的报告就指出，在180个成员国中，执行固定汇率制的有77国，而其中与美元保持固定关系的只有24国，与法国法郎固定的14国，与其他货币固定的9国，另有30国选择与篮子货币固定，3国与特别提款权固定。选择严格固定关系的只有12国，且并非都是与美元绑定。在180个成员国中至少还有57国选择了不设任何平价的独立的自由浮动汇率制，另有34国选择了相对宽松的小幅调整型钉住制度。由此看，事实上，“布雷顿森林体制”崩溃后，浮动汇率制是主流，所谓的“美元本位制”并不具备成立的条件。因此将现行的国际货币体制称为“美元主导型国际货币体制”相对符合实际。

        而事实上，现行的国际货币体制也被国际金融界称之为“无体制的体制”或“市场化的体制”。

        理由是：第一，从汇率的决定机制上看，1973年后随着西方主要国家执行独立的自由浮动汇率制，基于市场而变化的“浮动汇率制”成为主流，且具有主要影响力；第二，从国际收支调整机制上看，“汇率波动”被作为主要的调整手段，不管其是否合理，至少反映了基于市场的机制属性；第三，纽约金融市场成为美元国际流动性的主要供给者。而自1973年后，美国政府主导构建的“黄金期货”、“美元期货”，以及“石油期货”等战略市场，与芝加哥的粮食市场，纽约商品市场合力，更给“美元体制”加固了“市场属性”。重要的是，“期货市场”是最能反映政府意志的市场，美国以期货市场为支柱，构筑了控制国际货币权力的基本工具，进而构筑了“超越美国的美元”，形成了事实上的“美元体制”。

        市场和资本，历来被认为是“支配权力”的有力工具。“美元体制”所依托的市场及其体系，不仅为美国控制“超越美国的美元”提供了有效的战略工具，事实上也为美国驱动世界资金以纽约为中心，以美元为表现，形成资金循环体系奠定了基础。在这样的体系下，世界资金以资金的方式流入纽约，纽约又以资本的方式将其输往世界，形成美国对世界的“资本支配力”。这就是美元几经危机，体制不倒，至今无法被替代的原因。

        基于美国单方主导的市场体系的“美元体制”，又从“国际货币体制”的形成方式上彻底否定了“布雷顿森林体制方式”，即“多国政府协定”。事实上，现行的“美元体制”并不基于任何形式的“政府协定”，也堪称对政府主导以及政府间协定主导国际货币体制的否定。从这个意义上看，面对市场化的“美元体制”，面对全球市场相通相融的全球化深化的时代，国际货币体制改革，也就无法简单的通过“政府间协定”的方式得以实现，而必须着眼全球，通过全球市场体系的变革和完善，寻求构建更加开放、公平、合理和对全球负责任的国际货币体制。

三、人民币国际化的进程与金融风险

        2011年，既是中国入世10周年，也是布雷顿森林体制瓦解40周年，同时，更是美国9·11恐怖事件10周年。中国入世标志着中国经济融入世界经济体系，中国经济的和平发展战略进程全面步入全球化的历史进程。而美国的“9·11”事件，暴露了美国本土的地缘政治风险，标志着美国在全球化的推进进程中，无法继续单独维护战略市场的安全，意味着以纽约为中心、以美元为表现的全球资金循环体系（美元国际流动性的供给体系）及其魅力将发生历史性的扩散，美国单独维护“国际货币体制”（美元体制）的能力、方式和手段不再健全。而“美国为震源的金融危机”更暴露了美国主导的金融资本主义，以及支撑美元体制的市场体系的破绽，“超越美国的美元体制”无法避免地迎来了历史性的变革期。作为世界经济重要组成部分和世界市场的重要组成部分，中国经济和中国市场便被赋予了完善国际货币体制的无法回避的历史使命和国际责任。从这个意义上看，人民币的国际化从一开始便步入了国际货币体制变革和完善的轨道，其目标显然也就更具战略性和国际责任性。

        而从“美元体制”的“无体制”，即“市场化” 特征，以及世界经济的全球化纵深发展的历史时代属性上看，人民币国际化的战略进程能否稳健、安全、负责任地推进，不可避免地将表现为如何构建开放的、公平的、安全的、有效的，且融入世界市场体系的金融资本市场。从这个意义上看，人民币的国际化进程，堪称中国市场及其体系的建设进程。

        眼下，放松人民币在国际贸易中的使用管制，可谓人民币国际化的最基本的条件，即为人民币取得国际标价和结算功能提供了基本前提。而允许境外人民币离岸市场的开辟，又为人民币及时扩展国际货币功能奠定了有限的可能条件。关键是若促进各国储备人民币，使人民币取得国际贮藏手段的功能，则不仅要解决人民币的价值问题，还要构建中国的政府信用和市场信用。开放的国债市场建设，以及符合国际交易规范的国债清算中心的建设事实上成为人民币国际化的关键所在。

        市场的建设过程，总是表现为市场开放和放松管制，以及市场法制化的过程。作为发展中的大国，中国经济内在结构复杂，既存在内在的发展阶段的差异，又存在内在的开放程度的差异，内在市场的“均质化建设”将关乎内在的政策及其体系能否发挥“均质的有效性”，而其结果将表现为人民币的“市场和政府双重信用建设”。显然这个过程将不仅表现出国际市场和国际经济行为主体的外来风险，也会面临来自市场内部的经济行为主体的风险。由此，人民币国际化的进程又是一个充满市场建设风险的进程。经历了改革开放30年历程和入世10年的开放实践，我们虽然积累了丰富的改革开放的经验，但中国经济规模和市场规模的急剧扩大，对世界经济形成了前所未有的影响力，任何剧烈的波动，都可能对世界经济和中国经济本身构成巨大的风险。由此，人民币国际化的市场化建设，已经不允许我们继续“摸着石头过河”，客观需要我们审慎考察中国、世界经济和市场变化，依存于世界经济和世界市场，构建可广泛参与的、厚实而博大的市场体系，运用市场构成的丰富性，分散市场本身的风险。

《要“政府主导”，但政府要“瘦身”，“市场主导”不合时宜》

——兼论重塑国资委和成立国家资源委员会

黄范章

（中国改革开放论坛高级咨询委员）

        “政府主导”是我国改革开放和经济发展中的一大推动力，也是近十年东亚经济“崛起”中一大特征。近年来，我国经济改革进程“趑趄不前”，有不少学者将它归咎于“政府主导”了国家资源的配置，甚至有的学者主张要用“市场主导”取而代之。我认为，这种坚持以市场经济为取向的改革精神是可贵的，但对“政府主导”有误会，把目前我国“政企不分”、“政经不分”的政府掌控巨额国有资产和国家资源跟“政府主导”混合起来。病灶在于“政企不分”和政府未“瘦身”，而不在“政府主导”，至于“市场主导”也不应是可取的选项。

一、“政府主导”的界限

        所谓“政府主导”，是指政府主动创导体制改革、培育市场体系，与完善市场法制建设，推进工业化、城市化进程，并确保经济得以较快、平稳、均衡地发展。

        “政府主导”一般是相对落后国家为追赶先进国家而想借助政府力量而提出的战略思想和发展模式。德国在19世纪初开始工业化，比英、法等国晚了近百年，为了追赶英法，德国历史学派代表人物李斯特提出了国家主义理论以应对英法古典派用“自由放任”理念推行的“世界主义”，主张实现政治统一以建立统一的国内市场。二次大战后，战败的日本和广大东亚不发达地区大都采用“政府主导”的经济发展战略，先是日本经济崛起，继之“四小龙”腾飞，接着中国和东盟国家也采用“政府主导”战略来推进市场经济建设。国际社会把东亚经济称为“政府主导市场经济”，“政府主导”便成为东亚地区取得经济成功的“秘决”之一。世界银行在其1993年发表的《东亚经济的奇迹》研究报告中，把东亚经济的崛起归功于政府经济政策的灵活性和主导性。著名日本经济学家青木昌彦在《政府在东亚经济发展中作用》一书中认为政府在东亚经济发展中起“主导”作用，并提出所谓“市场增进论”，不把政府和市场视为互相排斥的替代物，而认为政府的作用在于促进或补充民间部门的协调职能，但又不是代替民间（私人）部门。东亚经济的崛起，表明政府主导与市场经济并非不可兼容，运用得当，会成为市场经济建设发展的一大助力。

        我国的“改革开放”就是由政府主导、启动和推行的。我国在计划经济体制下生活了几十年，70年代末中国经济濒临崩溃，不改革不行，但如何改革？走向何方？要转向市场经济，但市场经济如何建立？国人没有经验。从发达国家的历史看，从商品市场、货币市场、债券市场、证券市场、期货市场到衍生品市场，大约经历了二三百年的历史。每种市场，每种机制、每种制度工具，都不是由某个天才设计诞生的，而是千万群众在经济实践中根据活动的需要而形成协议并共同遵守的，然后形成法规或立法。像当今世人瞩目的纽约证券市场，最早是200年前由24名商人于1792年在曼哈顿南端一棵梧桐树下签订一份定期交换各州政府发行的债券的协议开始的，经历千万人长期实践才逐渐形成比较规范的运行、监管机制、制度与规则。而今，经济全球化的发展不允许发展中国家先建立一个比较成熟、规范的市场经济再融入世界经济，发展中国家必须在短短几十年内完成发达国家二三百年完成的事，这就必须有政府发挥“主导”作用，主导着制度“创新”。在我国，当经济货币化的进程尚未完成时就开始证券、票证化；证券、票证制度尚未发育甚至有关营运法规尚不完善时又开始了期货及衍生品市场——这一切都是在短短几十年内几乎同时出现的。若没有政府主导体制“改革”，我国不可能在短短数十年实现跨越式制度创新，建立起社会主义市场经济基本框架。

       然而，“政府主导”也是有界限的，不是由“政府主导”一切，记得计划经济时代，而不仅所有企业、国家资源均由政府支配，而且人们的一切经济活动和生活方式均由政府支配，“政府主导”被无限扩大，形成“命令经济”，三年困难时期，饿死几千万人的悲剧，只有在“政府主导”一切的计划经济体制下才会发生。根据东亚国家的经验，“政府主导”一经跟市场经济相结，必须遵循“以市场机制作为分配社会资源的基础性手段”原则，政府的主导性作用的发展须有明确界限或界定。

        在市场经济体制下，政府的主导性应主要表现在前瞻性、战略性，规划性、指导性和服务性上，决不搞经营性活动，不应拥有、经营国有经营性资产和资源。

        （1）政府的首要任务就是制订和牢牢抓好发展战略。根据东亚许多国家的经验，它们的“起飞”，首先应归功于政府具有前瞻性，审时度势，根据本国的实际情况和当时的国际环境，制订了正确的发展战略并努力贯彻。如上世纪50年代日本政府制订了“贸易立国”战略；60年代韩国制订“出口导向”战略。我国在70年代末制订了“改革开放”战略以及利用“两个市场、两种资源”战略。

        （2）政府基于它的前瞻性，应致力于中长期规划的制订。中长期规划是属指导性，决非计划性的或“指令性”的。如“十二五”规划所指出的要转变经济发展方式、优化经济结构、缩小收入差距、扩大中等收入群体的比重等，都属于今后中长期规划的重点内容。这些规划，是根据中国的发展实际、人民的长远利益以及国民经济发展的可持续性要求提出的。这类规划只能由政府提出，全国人民共同推动。

        （3）宏观调控是政府义不容辞的任务。自上世纪30年代大危机后，国家干预已和西方发达国家的市场经济融为一体。政府运用财政政策和货币政策来调节经济，乃是“国家干预”的主要表现。何况中国等新兴经济体，市场机制远不完善，“市场失灵”时有发生，更需政府的宏观经济调控。宏观调控虽属短期的，但是确保经济得以较快、平稳、持续的发展所必需的。应强调一点，宏观经济调控权属于中央政府，地方政府不能也不应奢谈宏观调控，否则会破坏全国市场的统一性。

        （4）制订、推行“产业政策”，重点在技术创新、产业创新。包括日本在内的东亚国家都十分重视产业政策。它们运用产业政策指导、支持一些大财团和广大私人企业先后大力发展家电、电子、汽车、造船等重点行业不断推进技术革新，从而引领整个经济“起飞”与发展。但政府只从政策上提供指导和支持，但决不经营产业，而产业政策必须把重点放在技术创新、产业创新或升级上。有的重大科技开发，具有巨大风险性，政府可承担风险投资，一旦开发成功，政府便可将新科技按合理价格转让给企业（国有或私人企业）。

        （5）政府须大力建造公共设施和提供各项公共服务，即所谓“建巢引凤”，为吸引各方企业（本地和外地企业以及外资企业），提供一个安全、便利、公平竞争、可持续发展的良好环境及平台。特别是，在政府主导下，由政府、企业和私人共同致力于建立一个覆盖全社会的社会保障体系。

        尽管“政府主导”更加突出了政府的主动性、前导性和服务性，但它仍限于提供公共产品和公共服务的范围，它不涉入任何经营性领域，这一点非常重要，是任何市场经济体制所要求的。它可以弥补“市场失灵”，但决不有损于市场机制发挥其合理分配社会资源的基础性作用。有人指责“政府主导配置社会资源”，确是我们目前所面临的实际情况，是阻碍市场经济建设的严重障碍，但问题不在于“政府主导”，而在于政府“越位”、“越权”，在于“政企分开”尚未彻底贯彻，在于政府仍掌控与经营庞大经营性国有资产和国有资源。为了正确发挥“政府主导”作用，必须将经营性国有资产和国有资源从“政府所有制”剥离出来，彻底贯彻“政企分开”，政府必须忍痛割爱，实行“瘦身”计划。

二、重塑“国资委”，建立国有经营性资产委员会，贯彻“政企分开”

——政府“瘦身”计划之一

        我认为，国资委不仅专职管辖经营性国有资产，而且必须从政府部门体系中分离出来，直接归各级“人大”常委会管辖，为什么？

        本来，政府作为国家政治实体的组织形式或体制载体，履行公共职能。但我国政府既是政治实体，又是经济实体，是国有经济的体制载体。政府集政治实体和经济实体两者于一身的体制，是建国初从前苏联那里学来的，当时国有经济一统天下，这种体制最适宜计划经济而与市场经济格格不入。我们经济改革的目标是建立“公有制为主体、多种所有制共同发展”的社会主义市场经济体制，关键是改革国有企业，要在作为主体的公有制基础上建立起市场经济须臾不可缺的“微观基础”。我国在改革实践中探索出改革国企的惟一道路是“产权明晰、责任分明、政企分开、科学管理”，其间的要害是“产权明晰、政企分开”。一般讲，这主要针对广大经营性国企而言。

        我国国企有两大类性质不同、职能不同、营运原则不同的国企。

        一是提供公共产品与公共服务的国有企业。这类国企体现了作为政治实体的国家即政府的“公共服务型”职能。它们有以下特性：（1）它的经营具有公共性和公益性，是为了满足公众的经济生活、文化生活、社会生活和公共消费的需要，目的是把政府所辖地区铸造成一个良好的投资环境、经营环境和生活环境；（2）它的经营是非赢利的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它们不宜由私人经营或私人无力经营；（3）它们的资金来自本地区的财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向公共提供公共产品和公共服务（如水、电、公交、保障房和廉租房等）。有些公共产品与公共服务，可以通过采购、招标甚至BOT方法吸引民企、外企和经营性国企参与，由政府确保其合理利润，向公众提供，只能作非营利性、公益性甚至福利性经营。这类国企应是各级政府所有制的国企，它贯彻的是“公共服务型”职能。这类国企靠政府财政补贴，自然归政府所有，自然谈不上“政企分开”。

        二是属于经营性或竞争性行业的国企。这类国企体现了作为经济实体的国家的职能。它有以下特性：（1）它们是经营性和营利性的，以赢利为经营目的；（2）它们自主经营、自负盈亏、有着内在的“成本—收益（Cost-Revenue）”经济原则的硬性约束。这类经营性国企的营运原则，跟前一类依赖财政补助的、提供公共产品的国企完全不同，我把前一类国企称之为“财政账户项目”类国企，把经营性国企你之为“资本账户项目”类国企。为了确保这类国企的“自主经营”权，必须贯彻“政企分开”，维护企业“产权明晰”，实行股份制改革，建立有效的公司治理结构，使公有制基础上的经营性国企能融入市场经济所必需的微观基础。所以，“政企分开”是经营性国企改革的关键所在。

        “政企分开”讲了多年，也成立了国资委，但政府仍是经营性国企的投资人，国资委受政府之托成为政府的一个部门，“藕似断，丝更缠绵”。问题是，经营性国企性质贯彻“政企分开”原则，就必须从政府所有制中解脱出来。要重塑国资委，将它定性定位为经营性国有资产委员会，独立于政府之外直属各级“人大”，作为国有经济实体的体制载体。新型国资委只对各级“人大”负责，这一来，凡属提供公共产品、公共服务的非赢利、福利性、政策性国企为各级政府所有、靠政府财政支持；凡属经营性竞争性国企均属各级“人大”授权的“国资委”所有，靠自主经营，摆脱‘政府所有制’的羁绊。两类性质不同、职能不同、营运原则不同的国企，便有了明确的分野。

        至于如何在政府之外设置一个作为经济实体的国家载体，成立一个经营性国有企业体系，我早在上世纪80年代末曾提出过三种初步设想，后来也有进一步阐述：（1）由人民权力机构即各级“人大”授权给专门机构（如国资委）来统辖经营性竞争性国有企业，实际上是作为在作为政治实体的政府之外确立一个作为经济实体的国家载体，这类国企不是政府所有，但接受政府监督；（2）超越政府各部门之外建立一个由国有资产（经营性）管理委员会——国有资产经营公司（或国有资产投资公司）等金融中介机构——国有企业三层次管理、营运体系，实际上是利用国有资产经营公司（或国有资产投资公司）等金融中介机构，在国资委和国有企业之间建立一道“防火墙”，确保“政企分开”，同时也贯彻“所有权与经营权分离”原则；（3）由国家或国家支配的各种公共基金（如社保基金、共同基金、保险基金、投资基金、科研基金等）成为国企的主要投资者（即控股者），实则把国有企业从政府所有制转为“社会所有制”（或基金所有制）——一种新形式的公有制。以上三种形式，可以任选一项，也可同时采用，公有制可以有多种形式。还提一点，国有经营性金融资产，有其一定特殊性，可以分别设立国有经营性实业资产管理委员会和国有经营性金融资产管理委员会，由国有资产（经营性）管理委员会统辖，或分别直属“人大”管辖（此问题须另作专门研究）。

        在新型国有经营性资产管理、营运体系中，要确保企业产权明晰与自主经营。为此，政府或‘新国资委’均无权“调拨”国有企业或国资委的资金，如需企业资助，可通过公开发行地方公债。经营性国企将和私人企业、外资一样，只给政府交纳应交的各种税收，确保国企和私企、外企平等处于同一起路跑线上公平竞争。至于利润如何分配，应由国企董事会决定，主要用于开发新技术、新产品、产业升级和股东红利，毋须“上缴利润”（跟2007年前一样）。可是2007年后要求国企（央企）上交利润给财政，不言而喻，国企（央企）若亏损，则应由财政补贴，这么一来，国企便不是“自主经营”而是躺在财政身上，贯彻的依然是“政府所有制”，跟计划经济下政企不分的国企差不多，扼杀了国企的自主性、竞争性及创新精神。至于经取巨额垄断利润，可征收高额垄断税（税率可高达100%），由政府财税部门收取用于公共开支，可谓“取之于民，用之于民”，不容国企（央企）或国资委坐享垄断利润。

        各地国资委可根据政府规划，经当地“人大”审议通过，可投资兴办新兴产业，但须经过听证会、咨询会等民主程序进行。此外，央企和地企应相互尊重产权，可相互参股，应鼓励国企做大做强，应允许效益突出的地方国企控股央企；也应鼓励私企做大做强，控股或兼并经营性国企。

三、建立国家资源委员会——政府“瘦身”计划之二

        目前，政府所有制还覆盖另一大经济领域，即自然资源虽为国家所有，实则也归政府所有（中央和地方）。例如，土地问题，《宪法》规定，城镇土地为国家所有（即政府所有），农村地方为集体所有。然而，集体所有的“产权”十分脆弱，地方政府很容易以“征购”名义侵占。传统体制长期使人们养成一种习惯意识，“国有”就是“政府所有”，“天经地义”不容置疑。一些地方政府便凭籍权力，在城镇搞“拆迁”（甚至暴力拆迁）及农村搞土地“征购”（低价征购），政府垄断了土地的供给、审批、定价，收取巨额土地出让金以及其它相关税费，作为自身财政取代的重要财源。严重的是，政府多有短期行为，土地批租一般为30、50或70年，许多现任政府总想在自己任期把经济搞上去，便把今后几十年要用的土地尽多尽早地批租出去，换来巨额资金，形成投资热、开发区热、城镇扩建热，不仅短期造成经济过热，长期造成水土流失、资源与环境遭到破坏、窒息今后经济可持续发展。这就是“土地财政”造成的流弊，是政府垄断土地资源的产物，也是自然资源开发、经营中“政企不分”的产付物。为此，必须从体制上把政府从自然资源所有者的地位（宝座）上摘除出来。

        应强调指出，土地和其它自然资源一样，属于公共开发、利用、经营的自然财富，应属于作为经济实体的国家所掌管。所以我建议国家应在各级建立国家资源（包括土地）委员会，由各级“人大”授权作为国有资源的所有者载体，受各级“人大”管辖，对各级“人大”负责，接受本地政府监督。土地和其它自然资源一样，一经开发、利用和经营，便成为经营性资产，如果批租给国有企业经营（也可批租给私人企业经营），就应归国有经营性资产管理委员会管辖。这符合‘所有权与经营权相分离’的原则。国家资源委员会作为受权的所有者，应负责审查政府或有关部门提出资源开发利用规划，负责审查资源开发人（国有或私人公司）的资格，举行多次听证会，并报“人大”有关机构审议通过。凡属用于高速公路、铁路、公屋建造、机场、码头等基础设施建设所需用地以及须由国家垄断的重要战略资源（如铀、黄金、稀土等），一经本地“人大”及上级国家资源委员会批准，交由当地政府有关部门（如国土资源部门、城建部门）开发使用；凡属用于经营性的商品房建造和其它自然资源开发和经营，按公平、公开、公正原则向国有企业和私人企业招标，分别将土地或其它自然资源的使用（开发）权转让给国有企业或私人企业。国家资源委员会自身不从事经营，只收取资源使用权转让金，并可以此收入建立国有资源开发基金，此项基金及其收益（经“人大”同意及上级国家资源委员会同意）可用于资助政府的环保工程、公屋建设、购买本地政府发行的债券。而且，国家资源委员会的主要财政收支项目及状况应通过听证会公示，均须向“人大”常委员会有关部门报告并审议。至于政府的国土资源部门负责的是资源规划、环境保护和治理及各有关政策法则以及管理属于国家垄断重要战略资源。

        这样，使可以彻底破解“土地财政”及国有资源的政府所有制，使政府不得持有或插手土地及任何自然资源的开发与经营，使作为国家政治实体的政府可全力铸造成“公共服务性”政府。而国有资产委员会和国家资源委员会均作为国有经济的体制载体，由“人大”授权行使作为国有经济所有者的职能。这样，作为国家政治实体的国家和作为国有经济实体的国家便截然分开，彻底贯彻“政企分开”和“政经分开”，泾渭分明，各尽其责，更重要的是从体制上破除权钱交易、官商勾结的贪腐“温床”。

四、政府“瘦身“、公有制主体、政府垄断

        上述政府“瘦身”计划，集中到一点就是把经营性国有资产和国家资源从政府所有制中剥离出来。所以，我曾多次著文提出，应该退出经营性行业与领域的是政府，而不是国有企业。不仅如此，我还不同意泛泛讲国有企业要全部退经营性行业与领域，为什么？理由很简单，我国社会主义市场经济体系是以公有制为主体，即国有经济应控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，其中包括像金融、航空、通讯等关系国国民经济命脉的经营性竞争性行业和领域。这些重要经营性行业和领域，国有经济不仅不应退出，而且须确保其主体地位。至于其它广大经营性行业和领域，国有经济完全可以逐渐收缩甚至完全退出；但一旦有某一经营性行业或领域为私人大集团公司或外国跨公司所垄断，国营企业应该重新进入，以平抑垄断，促进竞争。

        有人担心，一旦政府“瘦身”，不能直接掌管国有企业和国有资源，会使国有企业失去“国有”或“公有制”的社会经济属性，特别是会危及公有制主体地位。我认为这种担心是没有必要。按宪法规定，作为国家的最高权力机构是“人民代表大会”（简称“人大”），国务院是由“人大”授权和任命的，代表国家履行政治实体的职能，同样，全国“人大”有权（或通过修订宪法）设立新型国有经营性资产管理委员会（经营性实业资产、经营性金融资产）及国有经营性资源管理委员会，授权他们作为国家代理人掌有国有经营性资产和资源；尽管他们已独立于政府之外，却是国有经营性资产和资源的所有者或出资人，国有经营性企业的国有的属性和公有制属性丝毫未变。

        同时，还另有些人借口“事关国计民生”，把一些主要经营性竞争性行业和领域以确保公有制主导地位为由，实则把他们变成国有企业垄断行业和领域，由于政企尚未完全分离，实际也由政府垄断。例如银行业，存贷业务几乎为四大国有银行（工行、建行、中国、农业）所垄断。整个银行业人民币存款余额突破80万亿元，其中民营银行约2000亿元，仅占0.3%左右，微不足道。即使著名的“民生银行”，虽名为民营银行，资本金主要来自民间私人，但却按“民有、党管、国营”模式构建。国有银行主要向国有大中型企业服务，民间中小企业多年来告贷无门，于是地下钱庄盛行，私人融资往往被 扣上“非法”帽子，私人中小企业的资金融通濒临绝路。今年3月28日国务院决定以温州作为金融综合改革试点，要规范发展民间融资。虽说这仅是打破“垄断”冰山之一角，但意义重大。

        即使在国有经济须占主体地位的重要经营性竞争性领域中，政府与市场均可发挥它们应起的作用。例如，航空业既属于国家发挥控制的国家经济命脉，也是一个经营性竞争性行业。这了实现国家控制，只需作为政治实体的政府掌握了机场、航空调度、航空通讯、安全检查等要害部门就行。从一方面讲，这些是政府必须垄断的要害部门；另一方面，又是政府必须提供的而且只能由政府提供的公共产品与公共服务。国有航空公司虽应是这一市场的主体，但不应垄断。

         为了开展竞争和提高竞争力，中央国有航空公司和地方国有航空公司可以在自愿互利的基础上分别组成几个大型航空集体公司，大型国有航空集团公司的控股者可以是中央国有航空公司，也可以是效益好、有实力的地方国有航空公司。还有，各国有航空公司或集团公司不仅可以吸收民企投资或外资投资，还应接纳私营航空公司和外国航空公司参与竞争，以期相互激励和相互促进。这样，在这一事关国家经济命脉的经营性竞争性领域中，可以形成一个既有控制又有竞争，既有公有制主体地位又有多种所有制共存共荣的生动活泼的社会主义市场经济。

        不应该借口“事关国家经济命脉”而把一些重要经营性竞争性行业，变成由国有企业或政府直接“垄断”。目前许多学者群起抨击“垄断”，原因之一就是一些本不该被“垄断”的经营性竞争性行业或产品，被政府所掌有、支配的国有经济“垄断”了。其实，该由国企或政府垄断的行业或资源产品是很少的（如黄金、铀、稀土、军工企业及产品等），什么行业或资源产品必须由国企或政府“垄断”，应该由“人大”通过垄断立法明确规定。

        必须强调指出，“反垄断”既要坚决，也须冷静对待。我们应鼓励和支持企业（国企和民企）“做大做强”，但决不简单拼凑。要“做大做强”须要有技术开发、专利品牌、科学管理、合理经营作后盾；而企业（国有和民企）做大做强，难免带有一定垄断性。我们不能因为反垄断而害怕企业做大做强，央企不应担心地方国企做大做强而威胁自己，国企也不该害怕民企做大做强而威胁自己。特别是，当今许多国家对我国国企“走出去”心存疑虑与戒心，我们应该支持有实力的私人资本集团公司“走出去”，参与国际竞争。我们要反对的垄断，是经营性竞争性行业或领域内不该由政府或国企实施的“垄断”，要为经营性企业（国企或民企）维护其应有的活动空间。还应看到，即使在极少数属于国家经济命脉而必须由政府或国企垄断行业中，垄断也可与竞争相结合。以石油为例，这一重要战略资源，在世界许多国家都是由大型企业集团企业或政府垄断控制的，但不是由一家而由少数几家大型石油集团公司所垄断，它们之间也进行竞争，即所谓“寡头竞争”。况且，从勘探、开采到成品油中间还有一系列开发、生产、营运、销售等环节，其间有的环节可毋须垄断而可放开，垄断与竞争可结合，特别是加油站完全可交给私人或个体经营。不过，应看到目前国际石油市场上许多国家都通过并购和重组，组成几个特大型石油企业集团驰骋于国际市场，我们也应推出几个特大型石油企业集团（国有或私人或公私合营）来应对。总之，对待垄断问题，我们应持理智态度，一方面坚决反对把经营性行业或领域咨意“垄断化”，应由“人大”通过立法（“垄断法”、“竞争法”、“公司法”等），依法行事；另方面我完全同意李晓西同志“不可盲目反对所有垄断”的主张（见《中国经济时报》2011年3月17日），尤其不可反对企业做大做强，面对强大的国际竞争对手，切不可盲目为“反垄断”而自残。

        我们所要求的“政府主导”，是国有经营性资产和资源完全摆脱政府所有制的“政府主导”，是政府实现“瘦身”的政府主导，这里出现的是“小政府、大市场”的新局面，但小政府，决非弱政府。问题是，当今我国经济体制改革进行至今，政企“似分尚未分”，症结在于政府未能忍痛“瘦身”，惟一出路是把改革推进到底；若半途而滞，将为权钱交易、贪腐丛生提供“温床”，甚至堕入权贵市场经济（新型官僚资本主义）的深渊。过去30年改革与发展依靠“政府主导”，今后改革进入深水区，更需顶层设计、顶层规划，国家政治实体与国有经济实体的分野需要有体制、机制创新，需要有一系列新的立法，这一切都需要“政府主导”。我们更要政府历行法制，依法行事，既自身得忍痛“瘦身”，还须力排各个既得利益集团的干扰，建立法治的社会主义市场经济。个人认为，宜在国务院下恢复“体改委”，不仅负责组织社会精英进行“顶层设计”，经国务院批准、“人大常委会”审议通过，而且监督推行。

        还提一点，我们今后推进改革不仅还要“政府主导”，还须强化各级“人大”职能，“人大”授权政府作为国家的政治实体的载体发挥公共服务的职能，还授权国有资产（经营性）委员会和国家资源委员会作为国有经济的载体，发挥掌有、营运国有资产和国家资源的职能。各级政府制订的本地区经济发展规划、各项经济政策、法规，常常难免带有短期行为，因此需要有一个能够和敢于对政府说“NO”，对政府有约束力的“人大”。特别是基层（市县）“人大”代表要有一定比例的代表（譬如30%）应是专职的，他们由本地居民直接选举，他们生活于民众中间，熟知民情，他们的办公地址及电话应公开，本地居民有关与政府部门的经济纠纷或其它民事纠纷（如拆迁、征地、克扣工资等 ）可随时给“专职人大代表”电话约见，代表有责任将合理诉求立即转给政府部门，并在规定时间内给予反馈。“人大”可将一些有代表性问题举行听证会，邀请有关部门负责人出席作出说明。这样，不少纠纷就可以解决于基层，避免积成民怨，导致上访或群体事件。这一改革已不限于政府体制改革，涉及政治体制改革，超出本文讨论范围。

五、关于“市场主导”

        目前，有的学者由于政府尚未“瘦身”仍能主导国家资源配置而反对“政府主导”，这种误会是可以理解的。另有学者坚主“顶层设计”却反对“政府主导”，则令人匪夷所思，因“顶层设计”乃“政府主导”的体现之一。但有的学者提出要用“市场主导”来取代“政府主导”，则我不以为然。

        我们知道，最典型“市场主导”的市场经济是自由放任的市场经济。经济学说史告诉我们，在上世纪30年代以前，西方经济学传统理论认为，自由放任的资本主义市场经济非常完善，依靠价格机制和竞争机制，市场供求会自然趋势于均衡，可以无为而治。它虽然承认偶而出现失业，但认为只要工人把工资要求降下来，愿意接受更低工资，自然会受到雇佣。因此，传统古典经济学一般不会承认存在什么“非自愿失业”、“失业”都是“自愿的”。

        然而，上世纪30年代大危机粉碎了所谓市场经济可以“自我调节”、可以“无为而治”的美梦，资本主义无法靠市场经济的“自我调节”而不得不得求助于“国家干预”。随着罗斯福“新政”实施，特别是英国经济学家凯思斯于1936年《就业、利息和货币通论》一书的出版，为“国家干预”，特别是为“宏观经济调节”提供了理论基础。战后以来，西方主要国家都依靠以财政政策和货币政策为主要手段的宏观经济调节，使西方国家远离了30年代那种毁灭性的危机。战后几十年历史表明，当代资本主义已不是传统经济学所宣扬的“自由资本主义”，它已和国家干预融为一体，当代资本主义经济的成长已离不开政府主导的“宏观经济调节”。2007年美国次贷危机引爆的世界金融危机，当今经济全球化条件要求有超越国界的宏观经济调节，G20框架下财长与央行行长联席会议所贯彻的“宏观经济政策国际合作”就是经济全球化所要求的“新机制”。为了应对危机，如美国，不仅在国际层面上推行宏观经济政策国际合作，而且在国内也加强了“国家干预”，如对“房利美”、“房地美”两大房地产公司实政府接管，还于去年通过新的金融法案（“华尔街改革与消费者保护法案”），对金融业加强全面监管。其它国家也多采取强化政府对金融业的监管措施。尽管西方国家强化国家干预的措施谈不上什么“政府主导”，倒是进一步修补资本主义市场经济的‘缺陷’，把“市场主导”的自由主义市场经济进一步抛在历史后头。毋怪诺奖得主斯蒂格利茨把鼓吹自由主义市场经济的“华盛顿共识”指责为“市场原教旨主义”；原英国首相布朗在任时于2008年声称“华盛顿共识时代已结束”，英国《经济学家》2012年1月21日发表专辑，认为当代主宰西方的是“国家资本主义”，传统经济学奉行的自由资本主义不合时宜。当今，我国改革亟待进一步深化，发挥“政府主导”作用，决不是削弱市场机制作用，而是进一步推进改革，完善社会主义市场经济体制的建设，建立法治的市场经济，正确、积极、充分发挥市场机制分配与再分配社会资源的基础性作用。

《日本政局秋风烈》

源 泽

（本刊特约研究员）

一、山雨欲来

        日本夏季政局，波诡云谲。作为政治中枢的国会所在地——东京永田町一带乌云密布，山雨欲来。政局之变发端于围绕消费税增税相关法案的政治攻防，燃点则是执政联盟内的民主党前党代表小泽一郎带领50名众参两院议员发起的“群体性”事件。民主党的这次党员“叛逃潮”被视为可能引发朝局、政局巨变的标志性事件。

        沙漏里的沙子快漏完了。用此话来形容日本朝局及政局之变的紧迫性不谓过言。7月2日，素有“政界一哥”之称的小泽一郎高举叛旗，率众反党；作为惩戒，其中的37名该党议员于翌日遭民主党高层开除。党魁野田佳彦因之于12日在全党代表大会上致歉。这场看似政见之争的党内派系斗争，拉开了日本政局巨变的帷幕。

        野田政权受此冲击摇摇欲坠。因为在朝野力量对比上，民主党是依靠和国民新党组成的联合执政联盟，才得以在众议院拥有过半数的席位。“小泽集团”的脱党，大大削弱了这对政治联盟的执政之基，离半数线仅一步之差，民主党政权危如累卵。当下的政治态势及其演进程式一目了然：如半数防线失守，野田必然解散众院，集全党之力备战大选；民主、自民为主的大小各党势将拼死一博，派自为战、人自为战，选战白热化，从而加速政界的聚散离合、重新洗牌、看何人问鼎坐庄。年年岁岁花相似，岁岁年年人不同。

        三年前的2009年9月，日本政坛改朝换代，破天荒地实现了里程碑式的“政权交替”。长期在野的民主党击败历来靠“地盘、人脉、金钱”当选执政的自民党长达50年的权力垄断，入主永田町，鸠山政权开辟了日本政治新纪元。舆论称之为“明治维新以来的大事件”。时任党首鸠山由纪夫在夺得政权后曾反复承诺，“把国民当作主角”践行“民主、民生、民意”的竞选承诺，履行“为民众服务”的执政宣言，四年内不提高消费税等等。

        党外有党，党内有派。作为议会政治与派系斗争的表现，小泽一郎与野田佳彦以提高消费税为核心的社会保障相关法案的“攻防”而展开。野田首相冠冕堂皇地以国家长远利益为由，强力推行“税制和社会保障一体化改革”，并明确表态，“不能把我们的欠账转嫁给后代，确保社会保障的稳定财源，实现健全财政，这是一体化改革的意义所在”；并扬言“不惜以政治生命为代价”。野田的豪言壮语与强硬手段，确实获得包括政界、财界、知识界不少人的称道。但从政坛争斗的背景看，其实将民主党带上了一条丧权失政的“不归路”。

        小泽造反，师出有名，振振有词，坚持“竞选公约”，不搞消费税增税。6月26日，当野田首相在众议院强行表决谁该法案时，作为党员本应投票赞成的小泽派打出“造反有理”大旗，率众亮剑。原首相鸠山由纪夫借口因竞选时曾承诺四年内不提高消费税，故而与小泽联袂反对野田，当然也受到留党察看六个月的党纪处分。

        民主党的执政危机，起因于党内关系复杂。三年前辉煌的选举胜利难掩党内权利争夺，大政方针陷入分歧，政策实施屡屡搁浅。2011年三月，日本直面巨震、海啸、核泄三重冲击，该党的菅直人政权束手无策，挂冠隐退。党内竞选新党首之际，小泽派和野田、前原等派闹了一场沸沸扬扬的夺印战。小泽派选举失利，恨意绵绵，与野田佳彦、前原诚司等人貌合神离，明争暗斗，势如水火。

        表面看似政见之争的政治博弈一下子变得复杂诡异。民主党的“内部矛盾”变成了“外部矛盾”。小泽集团哗变的动机，应该不是政策允诺与政策实施相悖这对矛盾使然。因为从美欧等西方国家的议会斗争看，胜者上台后忘做“作业”平常。所以，深究起来，此番较量实因“伤了感情”两股政治势力的较劲由来已久，分道扬镳早成腹案，提高消费税法案的通过与否，致使矛盾全面爆发而已。

        常言道，首相宝座，荆棘做就。执政三年来，民主党政权步履维艰，先后轮换了鸠山由纪夫、菅直人两届政权。至第三任野田佳彦登台也未能扭转政权颓势。2009年竞选时对国民的政策许诺几乎都成画饼：“脱美入亚”的外交战略因基地搬迁问题受挫而流产；对东日本巨震、海啸、核泄的危机管控方面手忙脚乱，怨声载道。此外，政坛内斗、要人丑闻、政客胡言等老毛病频发，民主党已丧失了继续恋栈政权的任何资本和信誉。

        日本政治的特点之一是“料亭政治”由幕后交易来推动政治进程。政治达人在金屏风背后，推杯换盏，达成利益交换。6月2日晚，野田佳彦在东京市内的鳗鱼料理店与民主党第三号人物——政调会长前原诚司等人聚餐，研判形势，分析力量对比，谋划应对之策，以求摆脱困境。问题是，“三杯两盏淡酒，怎敌他晓来风急。”当下，民主党的国民支持率一路走低，一度徘徊于20％的低谷，并继续下滑。小泽”退党”后的舆论调查显示，由于受消费税增税和重启关西电力公司大饭核电站的影响，该党支持率大幅下滑至13％，创下了政权更迭后的新低。轻诺必寡信，众院选战一开，民主党的选票必然出现水土流失。

二、秋季政局

        上世纪80年代以来，日本政界、财界、学界等__的正面冲突围绕各方就一直在酝酿、谋划、推动建立一个类似美国两大政党轮流执政的政治格局。1993年，从战后长期执政的老牌政党——自民党中孽生出了新生党、新党先驱、新进党、自由党等众多“新”字号政党，这些党遥相呼应，于1993年一举夺得政权。至2009年民主党执政，自民、民主两大政党格局朦胧成型，日本国内外舆论一度乐观猜测，政坛小党林立的“战国现象”将归一统，两党轮流坐庄的稳定政局即将形成。但谁知才过三年，老戏老演，老演老戏，当年自民党的窝里斗，在民主党内部再次上演“宫心计”。

        此次政坛地震，震中是民主党，但同时也牵扯不同党派的许多政客，各党各派都卷入这场政治风暴，从而使日本朝局、政局陡增变数。野田内阁下一步的调整、解散众院举行大选、联合政权等政治演出已纳入观察视线。从目前的政情、社情、民情分析看，经过此轮以民主党分裂为标志的重新洗牌，日本政界尚难形成一党单独执政的“一超”或两大党轮流执政的格局，现有政党都无法以单独过半数的胜利牵头组阁。因而在经历大选的暴雨洗礼之后，日本政坛仍将群雄并立，在此基础上形成多党势均力敌、以得票最多党牵头与其他政党组成联合政权。

        首先，从自民党方面看，今年9月将进行党首换届选举，现任的党总裁谷垣祯一将迎来大考。谷垣上任以来，政绩平平，为巩固自身地位竟然多次参拜靖国神社，意在获得保守阶层支持。但从党内外形势及力量构成看，胜算很小，蝉联机会渺茫。众院解散的节点与谷垣桢一的政治生命息息相关。谷垣如无法在党首选举之前策动当政的野田首相解散众院，以大选向自民党献上厚礼，总裁宝座必落他人之手。

        议会斗争又与党内斗争互为表里。此次围绕消费税的攻守态势中，自民党竟然与民主党彼此呼应，共克时艰。其深层原因并非出于对国家百年大计的考虑，而仅仅是一种政治“野合”，即为了各自的党利及党魁营私所达成的一笔政治交易。野田政权开出解散众院、择机进行大选的空头支票，换取自民党投票赞成消费税增税法案。自民党在众院与民主党联手，放行消费税增税法案，意在借此激化民主党内矛盾，加大逼宫压力。谷垣等自民党高层深知对手民意支持率一落千丈，选战越早开打，对自民党越有利。

        党内的新旧交替格局决定了谷垣祯一的政治生命有限。因为现任党干事长石原伸晃(石原慎太郎之子)、征调会长石破茂等新生代咄咄逼人，早有抢班夺位之意。党内资深议员鸠山邦夫(鸠山由纪夫胞弟)企图走“第三条道路”，另立山头，成立新自民党，自成体系。该党大佬与谢野馨等人鼓噪呼应。

        自民党自1993年下野以来，死水一潭，回天无力。有舆论点评，自民党已成腐舟病树，如果民主党在大选中丧失权柄，并不意味自民党能自动上台。道理很简单，在野多年的自民党并未脱胎换骨、吐故纳新、重拾民意，其政治前景并不看涨。但瘦死的骆驼比马大，该党仍将拥有百十来个席位，虽难以取得过半数进而单独组阁，但席位数与民主党应在伯仲之间。

        其次，从民主党方面看，该党面临自1998年建党以来丢失政权的危机，及建党16年以来的分裂危机，再次站在了“被更迭”的十字路口。该党在遭受小泽与鸠山两股势力“脱党”冲击之后，将丢失现有290个议席中的一半甚或更多。遭此惨败，该党很难独居政坛鳌头，组阁权利不再。

       6月2日，面对党内人心惶惶的局面，野田首相在民主党干部大会上鼓气说，“与其说这是民主党的危机，更准确地说这或许成为日本政治转折的大问题。希望能与各位共同翻过这座大山。”野田或许未看到腹背受敌，局势之严重性：一是来自在野的自民党的逼宫压力，解散众院，吞下苦果。二是来自党内的“脱党”冲击，鸠山由纪夫不甘久居篱下，势将另立门户。鸠山派试图成立新党，并与小泽新党合流，或与他党合并。此外，民主党内重量级人物不少。长妻昭、马渊澄夫、西野豪志、福山哲郎、小川纯也、北神圭朗、大川博之等人都属核心层。这些人尚在观望，举棋不定。

       再次，从小泽一郎新组建的“国民生活第一党”看，仿效美国“茶党”的用意明显，打出“反增税、反核电”的口号，以在即将到来的大选中放手一博，夺得更多席位；进而联合其他党派，一举推翻野田政权。小泽的如意算盘是，“国民生活第一党”作为政界第三大党，拥有众议员37人，参议院12人，如再加上“新党纽带”(9人)、“新党大地”(3人)，即可在政坛形成不容小觑的势力。

        小泽踌躇满志，放出话来，“一定会夺回政权。不妨学习橄榄树联盟的做法。”所谓“橄榄树联盟”，即与地方政党和在野党进行松散的合作，遥相呼应，形成多数联盟。小泽还想把“橄榄枝”伸的更远，与大阪市市长桥下彻为首的“大阪维新之会”、名古屋市长河村领导的“减税日本”，蠢蠢欲动的”石原新党”等政界第三极合作。但桥下与石原均对与小泽新党的联合持否定态度。

        小泽派议员不少，与民主党内的鸠山派最为接近。2009年12月10日，时任民主党干事长的小泽一郎率领包括143名国会议员(占该党国会议员总人数的三分之一)在内、总人数超过600人的代表团访华。其中不少议员参团目的就是为了接近小泽。

        在日本政界，小泽被视为铁腕人物和“政局控”，既善于在明面利用数量优势掌控朝局和政局，亦长于在暗中通过人脉、钱脉，推动政坛分散离合，朝于己方有利的方向发展。政党在其手中好比“变形金刚”，不断地为应因局势而改名更姓或吐故纳新。1993年脱离自民党后，小泽多次成立新党和反复退党。从新生党、新进党，到自由党和民主党，1993年曾出版发行了其政见代表作——《日本改造计划》。

        第四，从右翼民族主义动向看，当前日本民族主义情绪高涨，担心中国崛起全面赶超日本，这种心态构成日本“中国威胁论”挥之不去的社会心理基础。在整个国家发展失去航向，民族心态普遍悲观、政治乱象亟待收拾的态势下，很可能出现非民主党、亦非自民党、逢中必反、逢外必攘的第三极势力。

        这股势力以东京都知事石原慎太郎为首，其中的一部分人是从自民党、民主党分蘖出来而另立的小山头；有的则是桀骜不驯、觊觎中央政权的地方势力。这些人在政坛然尚不具备牵头组阁的实力，但振臂一呼，呼啸而起，能四两拨千斤，决定天平倾斜，并加剧政治格局的重组。石原6月份放出风来，有意在下届选举之前组建新党。石原兴风作浪，目的在于推进日本政坛聚散离合，得以众横捭阖、拉帮结派，联合政见基本相同的“奋起日本党”，聚合政界新老保守势力。

        自上世纪60年代步入政坛以来，石原慎太郎一直扮演“攻击机”角色。一是攻击政治异己，攻其一点，不及其余；以提拉选情。二是攻击和平宪法，反攻倒算，屡屡为历史翻案，扬言要组建军队，拥有交战权，搞核武装，以对周边大国形成威慑。三是攻击外国人，自认是“优秀民族”，丑化曾受日本侵略的亚洲各国人民。四是攻击中国，公然攻击中国的民族政策、挑战核心利益，鼓吹中国威胁论。

三、怒海行舟

        上世纪90年代日本首相换马频繁，曾出现世所罕见的“十年九相”现象：海部俊树、宫泽喜一、细川护熙、羽田孜、村山富市、桥本龙太郎、小渊惠三、森喜朗、小泉纯一郎。其中，小泉当政最长。从2001年4月26日至2006年9月。但自小泉纯一郎下台的六年来，基本上是每年一相。前三年是自民党当政：安倍晋三、福田康夫、麻生太郎，你方唱罢我登场；后三年是民主党掌权：鸠山由纪夫、菅直人、野田佳彦。平均下来，日本首相的执政寿命为1年左右，故而被戏称为“卡拉OK”式执政：唱一首歌就下台，很少有“麦霸”。

        民主、自民等各党决策层各怀心事，为权为利而上蹿下跳之时，“日本丸”前空却是乌云笼罩、乱云飞渡。关乎国家航向的重要的政策抉择被一拖再拖。其所暴露的问题，已远非经济实力被赶超的所谓心态失衡所致，实乃统治体制发生了危机。对于秋季政局的变动及前景，自然引发日本朝野的密切关注，乃至亚太各国的担忧。

        从国际政治层面看，自2011年初以来，“中东波”来势汹涌，突尼斯、埃及、安曼、巴林、利比亚、也门、叙利亚，祸起萧墙。这些国家中，一些政权经受住了血与火的考验，一些则不堪一击、迅速瓦解，还有一些仍在苦苦挣扎、死撑待援。中东北非地区向来是大国战略利益攸关之要塞。部分阿拉伯国家喋血政变的“蝴蝶振翅”，具有深远的历史和现实影响，引发了国际战略与安全层面的巨大“海啸”。这场风暴加速了美国全球大棋局中对“战略东进”或“回眸中东”的决断，国际战略格局的又一轮变动在生成；国际政治、大国外交、战略博弈将进入一个“后反恐时代”、“后阿拉伯之春时代”、“后阿富汗战争时代”。

        放眼全球，2012年又是“选举年”，大批国家将出现政权交替，尤其是大西洋两岸的美、法、俄等国选举尘埃尚未落定；作为日本资源仓库的中东地区政权更迭方兴未艾，其对埃及、利比亚、叙利亚关系亟需重新调整；其近邻的朝鲜半岛，朝鲜的领导人交替刚刚结束，韩国的总统选举战事正酣。

        从世界经济层面看，2009年以雷曼兄弟公司破产为标志的“9·15”事件使美国的“金融立国”战略走到了尽头。金融危机之后等着的是“美元问题”、华尔街将走向何方？目前最令人担忧的是，美国经济复苏虎头蛇尾，欧债危机积重难返，两大经济火车头的失力导致国际金、股、汇，粮、油、矿行情起伏难定。希腊经济的“拉稀”、西班牙、葡萄牙银行业的“掉牙”，更使国际金融风险扑簌迷离。

        在日本周边，中国综合国力突兀而起，国际地位不断上升、国际战略份量加重，对全球战略态势产生巨大影响，逐渐进入国际政治舞台中心。日本对中国越来越没有雅量，部分右冀分子骨子里分化、弱化中国之心不死，国家走向的右倾化愈发明显及加快。野田政权冒天下之大不韪，默许“东突独”分子在日本开会，在“7·7”事变纪念日前后，宣布将钓鱼岛“国有化”的方针，公然破坏中国的领土完整，挑战中国的核心利益，将日本周边的海域变成“紧张之海”、“冲突之海”，东海风高浪急，波涛汹涌。

        在日本国内，景气形势不如人意。官方7月份公布了一系列数据，其中的经常收支盈余下降、核心机械订单减少两组数字显示日本经济的内外求不振。更为严重的是，社会保障改革举步维艰，财政重建险滩重重。就政府债务余额占国内总产值的(GDP)来看，地方与中央的长期债务余额居高不下，约为GDP的2倍多，在发达国家中属于最糟糕状态。从长远看，日本社会急剧“老龄化”，财政预算的大部分将被迫用于“社会养老”，经济政治“希腊化”的险情不能排除。

         如上所述，国际形势的风云变幻与日本的繁荣安全息息相关。对日本所面临国内外形势不同侧面地分析，加重了人们对世界第三大经济体能否顺利复苏的担忧。“贸易立国”、“金融富国”、”技术强国”是日本国家安全之命脉。日本与其他国家一样，面临国际秩序的新旧转换及其带来的安全、货币、贸易、军控、气变等各领域的建章立制问题。此时此刻，急需政治家、战略家出面治理。遗憾的是面对国际形势的惊涛骇浪，水手仍忙于在舱内打蟑螂的“日本丸”，能驰抵安全的彼岸吗？

《中日钓鱼岛之争溯源》

宿景祥

（中国现代国际关系研究院研究员）

        世界历史上的大部分重大的政治经济问题问题，首先都是地理问题。百余年前，在琉球归属问题上，中国同日本之间发生过激烈冲突。中国虽因力不胜，却阐明了道德大义。今日中日钓鱼岛之争，是中日琉球之争的继续。这一争端，远远超出孤悬海外一隅之地的界限，实乃公理与强权之战。

一、近代中日两国冲突的起始

        近代中日之争起于琉球。琉球本为一古国，早在隋代便与中国有所交往。《隋书》云：“琉球国居海岛之中，当建安郡东，水行五日可至。”隋大业三年三月，炀帝令羽骑尉朱宽入海求访异俗，到琉球国，掠一人而还。大业七年，炀帝派武贲郎将陈稜等，泛海击琉球国。日本史书对此事也有记载：日本推古天皇十五年时（公元607年），日本派遣小野妹子出使中国，称贺炀帝即位，在长安见到中国军士从琉球带回的布裹盾牌。

         宋代，琉球酋豪反，侵入内地，曾议派兵击之。到了元代，中国海上交通频繁。元世祖时，设置了泉州、上海、澉浦、温州、广东、杭州和庆元等七所市泊司，以管理海外贸易，并先后对安南、缅甸、占城、爪哇等国用兵。南海诸国、印度、波斯及阿拉伯世界的使节，往来不绝于道。元世祖时，曾遣使诏谕琉球。《元史》云：“琉球在外夷最小而险者也。”“世祖至元二十八年，冬十月，命杨祥充宣抚使，给金符，吴志斗礼部员外郎，阮监兵部员外郎，并给银符，使往琉球。”但未能到达琉球而还。

        宋代和元代以前，中国史籍中对琉球的记述并不很清晰，常将台湾称为“大琉球”。明初，中国与琉球间交往渐趋密切，对琉球国地理和政治情况也有了较清楚地了解，知琉球由三个主要岛屿组成，鼎峙称王，皆以尚为姓，以中山王最强。《明一统志》云：“本朝洪武中，其国（琉球）分为三：曰中山王，曰山北王，曰山南王，皆遣使朝贡。”据《明史·琉球传》，洪武五年正月，命行人杨载赴琉球诏谕，中山王察度即遣其弟泰期等，随杨载入朝贡方物，帝赐大统历及文绮纱罗。洪武七年冬，泰期复来贡，赐文绮、陶铁器。命刑部侍郎李浩以陶器七万、铁器千，就其国市马。洪武九年，李浩自琉球返，得马四十匹。洪武十年，琉球遣使，贡马十六匹，硫磺千斤。

        洪武十六年，中山王与山南王并来贡，诏赐二王镀金银印。时二王与山北王争雄，互相攻伐。帝命内史监丞梁民赐之敕，令罢兵息民。三王并奉命。山北王怕尼芝即遣使偕二王使朝贡。洪武十八年，又贡，赐山北王镀金银印如二王，而赐二王海舟各一。自是，三王屡遣使奉贡。洪武二十五年夏，中山贡使以其王从子及寨官子偕来，请肄业国学，从之。其冬，山南王亦遣从子及寨官子入国学。

        明代有关琉球贡使的记载很多，仅从以上记述便可知，在洪武年间，明朝多次向琉球遣使下诏，赏赐日历、织品、器具、官印、海船等，琉球则接受中国册封，屡屡遣使朝贡，并奉命停止相互攻伐，派遣子弟来中国求学。明朝一直很重视从蒙古和朝鲜购买马匹，而琉球竟也向中国提供过马匹，曾令中外史学家深感意外。

         清代，琉球仍是中国的藩属，向中国朝贡，国王也受清廷的册封。但在1873年3月，日本派遣大使至北京，向清政府抗议称，1871年12月，有若干琉球漂流民至台湾东南部，被当地人杀害，要求清政府对此事负责。日本称，琉球居民是“日本国民”，在此前一年，即1872年10月，日本明治天皇封琉球王尚泰为琉球藩王，并将尚泰留居东京。与此同时，日本接管了琉球的外交权，将琉球并入日本领土。但在中国看来，琉球是一个独立的小王国，并不是日本领土，便拒绝了日本的这一要求。随后，日本于1874年4月决定派兵征讨台湾。同年5月22日，日本海陆军在台湾南部登陆，肆意杀害当地居民。近代中日两国之间连绵不绝、愈演愈烈的冲突，自此便揭开了序幕。

二、琉球之争中的霸道与王道

        日本1874年借口保护琉球居民而征伐台湾，清政府深知问题重大，但苦于无兵力抵抗。于是，由英国驻北京公使威妥玛（Wade Thomas）出面调解，中日两国于1874年10月31日在北京签订《中日台事北京专约》，规定清政府赔银50万两，日本军队撤出台湾。此事虽因但琉球而引起，但清政府并不承认日本对琉球的吞并。

        1879年4月，日本政府废琉球国，将琉球改为冲绳县，遭致中国方面的强烈谴责。当年5月10日，清政府总理衙门照会日本驻北京公使说：

        “琉球一国，世受中国册封，奉中国正朔，朝贡中国于今已数百年，天下之国所共知也。中国除受其职贡外，其国之政教禁令，悉听自为，中国盖认其自为一国也。即与中国并贵国换约之各国，亦有与琉球换约者，各国亦认其自为一国也。琉球既服中国，而又服于贵国，中国知之而未尝罪之，此即中国自认其自为一国之明证也。琉球既为中国并各国认其自为一国，其入贡中国一层，于中国无足为轻重也。今琉球有何得罪于贵国，而一旦废为郡县，固与修好条规第一款所云：两国所属邦土，以礼相待等语不符，且琉球既为中国并各国认其自为一国，乃贵国无端灭人之国，绝人之祀，是贵国蔑视中国并各国也。”

        这封抗议书转至东京后，日本答复称：琉球的废藩置县，是日本国的内政问题，与中国无关。对此，清政府驻日本公使何如彰反驳说：“贵国之列在版图者，自称内政可也。琉球孤悬海中，从古至今自为一国，即封贡于我，为我藩属，其国中之政教禁令，亦听其自治。论其名义，则于我为服属之国，论其政事，则琉球实自为一国，而来文忽曰内政，本大臣实所不解也。”

         恰巧这年5月，美国前总统格兰特来东亚游历，访问中国，清政府请其调解。据日本国民精神文化研究所1937年所出的《格兰特与日本明治天皇对话笔记》，同年8月10日，格兰特在日本会见明治天皇，提到琉球问题时说：“日本与中国原为同种，从来友好之国，互有感情。双方相让，彼此尊重以完成和议，庶可维护两国永久之和平与友好。”据何如彰报告，格兰特提出“琉球三分论”：中部归琉球，使琉球立君复国，中国和日本各设领事保护；南部近台湾，为中国要地，割隶台湾；北部近日本萨摩，为日本要地，割隶日本。

        经格兰特调解，日本政府再次寻求与中国达成和解。1880年4月，日本政府提出：琉球三部分岛屿中，宫古、八重山两岛让给中国；中国在通商条约上，给日本最惠国待遇，作为报偿。从1880年8月18日至10月21日，日本驻华公使在北京与清廷正式就此方案进行谈判，前后举行八次会议，但始终未得到中国方面的认可。李鸿章在奏文中，表达了其对此问题的意见：“臣思中国以存琉球宗社为重，本非利其土地。”如日本“倘能竟释球王，畀以中南两岛，复为一国，其利害尚足相抵，或可勉强允许。”

         由此证明，中国并不看重琉球的朝贡和土地等利益，只求使琉球不被日本吞并，得以一独立国家的地位存续。即便日本同意将中部和南部两岛让给中国，清廷仍不愿违背公理，“无端灭他人之国”。

         王道以让为本，扶倾济弱，霸道以争为本，若肉强食。中日琉球之争，实为此两种精神之争，中国主张王道，反对日本的霸道。此后几年里，中日两国又多次为此事而交涉，终未达成协议，清政府也一直不失大德，未承认琉球归属日本。直至1895年甲午战争失利，清政府割地赔款，琉球问题也就不了了之，成为中日交涉史上的悬案。

三、钓鱼岛之争是琉球之争的继续

         钓鱼岛位于台湾东北部，在琉球南部。即便琉球归属问题置而不论，钓鱼岛自古属于中国，也信而有证。清代文学家沈复所作《海国记》，曾描述了其经钓鱼岛前往琉球途中的情景的描述：“十三日辰刻，见钓鱼台，形如笔架。”此外，1403年成书的《顺风相送》、1562年成书的《筹海图编》等书籍，也都清楚说明中国人早已知道钓鱼岛。

        从钓鱼岛岛名而论，也可知钓鱼岛属于中国。中国渔民早年登陆该岛后，曾在那里钓鱼，故称之为“钓鱼岛”。据专家查证，自1700年至1900年上百幅由德、法、美、英等国绘制的航海地图上所绘的钓鱼岛，标明的都是“钓鱼屿”的中文译音。如前所述，中国自隋代便知琉球，明初将琉球国列为藩属，自此之后，双方使臣来往不绝，而钓鱼岛在台湾与琉球之间，自然早有了解。

         日本声称对钓鱼岛拥有主权的主要论据，反映在日本于1972年3月发表的《尖阁列岛分明是日本领土》的官方文件中，归纳为两点：其一，钓鱼岛于1884年由日本人古贺辰四郎首先发现。1885年以后，日本政府派人多次勘查钓鱼岛，未发现中国控制的迹象，是“无主之岛”。于是，日本政府于1895年发布政令，将钓鱼岛正式划入版图，先行占领。其二，美国托管琉球期间，曾于1953年2月发表《琉球列岛的地理境界》，划定琉球的界线为北纬24度至28度、东经122度至133度。其中，钓鱼岛在界线之内。

         以上两条理由都有违背公理。钓鱼岛固然是“无人岛”，但并非“无主岛”，日本无权置中国于不顾，先行占领。此外，美国作为军事占领者所划分的界线，又如何能作为两国勘定的边界？

         近来有专家研读日本明治政府1885-1895年间档案文件时发现，其中至少有40份以上公文书，都显示出明治政府承认中国对钓鱼台列屿拥有主权。1885年10月日本外务大臣在一份报告文书中说：“近时，中国报纸揭载我政府欲占据台湾附近的中国属岛的传闻，对我国抱以疑忌，并促中国政府予以注意。我政府若于此时遽尔公然建立国标，反易招致中国的疑忌”。此事“当以俟诸他日为宜”，“均不必在官报及报纸揭载”。1892年1月，冲绳知事在公文书中说，“再次踏查各岛之时机尚未到来”。

        1894年甲午战争爆发，清廷在战争中失利。同年12月，日本内务省的一份秘密公文书宣称：“今昔情况已殊”。1895年1月14日，日本政府发布内阁决议，兼并钓鱼台列屿。鉴于当时中日战事还在进行，此事并未公开宣布，故不为中国方面所知。1896年9月，有一名为古贺辰四郎的日本人，首次租用钓鱼台列屿。据此人传记所载，他将日本拥有这些岛屿归于“皇国大捷之结果”。

         中日两国诸多文献和文件都清楚显示，钓鱼岛本为中国领土，因甲午战争失利而被日本占领。这些岛屿连同台湾一同被割让给日本，但随着二战结束，钓鱼岛与台湾一道，恢复1895年之前的法律地位，重新归属中国。只是由于二战结束后，钓鱼岛被美军占领，直到1972年，美国违反了《开罗宣言》和《波茨坦公报》，将冲绳与钓鱼岛一并交给日本管辖。当时，海峡两岸都曾对美国的这一行为提出抗议，而日本就是据此，宣称对钓鱼岛拥有主权。

        日本已故史学家井上清教授曾于1972年发表了《“尖阁”列岛——钓鱼诸岛之史的解明》，史料充分，考究认真，阐明了钓鱼岛问题与琉球问题密切关联，是中日琉球之争的继续，认为无论从国际法还是从历史学的角度看，日本都应将钓鱼岛还给中国，完璧归赵。相信，随着时间的推移，日本政府和国民最终会认识到，将钓鱼岛还给中国，是解决这一问题的唯一正途。

《关于中东变局的几个基本问题》

刘中民

（上海外国语大学中东研究所所长）

        自2010年底以来，在大规模民众抗议浪潮的冲击下，在外部势力的干预和影响下，中东地区局势陷入严重动荡。在此过程中，阿拉伯国家或通过民众抗议浪潮（如突尼斯和埃及）发生政权变更，或通过外部军事干预发生政权更迭（如利比亚）。中东地区的历史巨变表明，在内外因素的共同作用下，中东地区国家政治和地区格局均处在深刻的变动与调整之中，其地区影响和国际影响也处在进一步发酵与扩散之中。当前，中东形势变化的复杂性质与深刻根源、阿拉伯国家政治转型的复杂趋势与影响因素、中东地区格局的深刻变化、大国中东战略的深刻调整、中东形势动荡对中国的冲击和影响等，都构成了国内外广泛关注的焦点。本文主要就中东地区形势动荡的性质、特征和原因和发展趋势等基本问题略作分析与探讨，希望能对认识中东变局的复杂性有所帮助。

一、中东变局的性质和特点

        由于中东地区形势变化具有时间上的突发性、根源的复杂性、波及范围的地区性、影响的广泛性等特点，同时由于不同研究主体的意识形态的变局之中，当前国内外学界、政界围绕中东形势变化的性质存在巨大的争议。具体说来，代表性的观点主要有：

        （1）民主革命说：认为中东变局的性质为“民主革命”，并称之为“茉莉花革命”和“阿拉伯之春”。国外有论者指出，“这是一场民主革命”，阿拉伯民众“是在为自由、尊严、公正而斗争，是为了用民主取代各自国家的专制制度而斗争。”当民众抗议“要求当权者立即下台，用一个全新的政治制度取而代之，这种‘抗议’就成为一种革命”。国内也有学者认为“这是一次以实现‘政体’转变为目标的‘阿拉伯革命’，即从一党专政和一人独裁的政治体制转变为多党选举执政的民主体制”。

        （2）起义和暴动说：此类观点认为阿拉伯抗议浪潮并非革命，更不是民主革命，它们只是形态各异的起义和暴动。有分析指出，“这不是革命，更像是暴动，如果愿意也可以称作起义。”“所谓的‘阿拉伯之春’包含了各种类型的示威活动”，但“并非所有示威活动都属于革命。并非所有革命都是民主革命。”

        （3）政治危机说：此类观点认为中东变局是“波及中东广大地区，具有多米诺骨牌效应的一系列政治危机”，具体表现形式有三种：第一，民众集会和示威游行；第二，带有宗教色彩的政治抗议和宗教冲突，如巴林；第三，示威游行引发武装冲突和外部干预，如利比亚。

       （4）社会运动说：有观点认为，在中东形势动荡中，“虽然掺入部落、教派冲突，其间甚至有分裂主义、极端宗教势力和恐怖主义乘机作乱，但就总体而言，这是一场自下而上的、群众自发的社会变革运动，是长期积累的政治社会矛盾的总爆发。”

        从总体上看，西方和阿拉伯学界更倾向于“民主革命说”，认为中东变局正在终结传统的关于中东不适合民主发展的“阿拉伯例外论”。在中东变局局限于突尼斯和埃及时，“民主革命说”“民族民主革命说”在中国学界有一定的反映，但伴随利比亚战争爆发，以及也门、巴林、叙利亚局势恶化，多数人认为中东变局的性质尚有待进一步观察。

        本文认为，中东形势动荡是一场从席卷阿拉伯世界的地区性政治与社会运动，它是继20世纪50～60年代的阿拉伯民族主义运动、70～80年代的伊斯兰复兴运动之后发生的第三次地区性的政治与社会运动，增强民主、改善民生构成了其主要政治诉求，民众和政治反对派以推翻现政权为目标的政治抗议浪潮构成了其典型表现形式。但具体到不同的国家，其具体性质和表现形式有所不同，突尼斯和埃及和平民主变革的色彩较为浓厚，利比亚和也门局势与部落暴力冲突密切相关，巴林、叙利亚局势具有教派斗争的特点，同时也掺杂有部落因素。

        中东国家形势动荡的共性特征主要包括以民众抗议浪潮为主要形式，以改善民生、增强民主为主要政治诉求，缺乏独立的领导阶层和政治理念，以青年为主体力量，广泛借助网络、手机等新型媒体等特点，并具有显著的地区性、跨国性的特征。但是，中东国家的形势变化存在着极大的差异性，诸如北非共和制国家形势变化的烈度明显强于海湾君主制国家；利比亚的暴力冲突与地方部落势力与卡扎菲政权的矛盾密切相关，并诱发了西方的国际干预；海湾国家尤其是巴林的动荡凸显了逊尼派政权与什叶派反对派之间的矛盾，并与伊朗的煽动与支持有重要关系，同时也反映了伊朗什叶派势力与沙特逊尼派政权渗透与反渗透的角逐。因此，深入认识中东地区形势的变化既要看到其共性特征，又要重视其差异性，不应一概而论。

（一）中东国家形势变化的共性特征

1.以推翻现政权为目标，以民众抗议浪潮为主要表现形式。

        尽管阿拉伯国家的抗议浪潮的强度、烈度以及具体形式有所不同，但推翻现政权构成了阿拉伯各国抗议浪潮的共同目标。对此，有评价指出，阿拉伯民众“是在为自由、尊严、公正而斗争，是为了用民主取代各自国家的专制制度而斗争。”在民众抗议浪潮中，阿拉伯国家的共和制与君主制政权均受到了不同程度的冲击，并已经导致部分国家政权垮台。

2.改善民生、发展民主构成了抗议浪潮的主要政治诉求。

        在经济与社会层面，抗议浪潮争取改善民生的诉求反映了民众对高失业率、高通胀率、两极分化严重、腐败肆虐等问题的强烈不满；在政治层面，抗议浪潮争取民主的诉求反映了对政治体制僵化、专制独裁、老人政治、家族统治等政治顽疾的强烈抗议。“阿拉伯专制者被推翻是经济普遍管理不善与政治高度集权的结果。对经济的种种不满——包括大规模失业、过度的差距等——促使阿拉伯世界的民众试图重新绘制政治版图。”

3.具有显著的地区性、跨国性特点。

        在中东的历史中，由于民族与宗教同构等因素的影响，阿拉伯民族主义、泛伊斯兰主义、伊斯兰原教旨主义等政治思潮均具有典型的超国家特征，都曾掀起过大规模的地区性运动。由于阿拉伯国家面临相似的政治、经济与社会矛盾，拥有共同的语言和宗教，使得此次阿拉伯社会变革运动仍然具有典型的地区性特点。在22个阿拉伯国家中，除卡塔尔和阿联酋以外均发生了程度不同的抗议浪潮。因此，有评价指出，“因为有着共同语言和历史经验，不同阿拉伯国家的人民在追求的目标和采用的方法上彼此鼓舞和启发”。

4.具有缺乏独立领导阶层和政治理念的草根性特征。

        抗议浪潮的主体为中下层民众，他们发起的“阿拉伯起义和革命迄今在大多数情况下都没有领袖和有远见任务的领导”，“它们是无人领导的革命”抗议浪潮缺乏独立的政治理念和统一的组织、宗旨、口号、纲领和目标，具有明显的草根性特征。这也恰如俄罗斯外交部莫斯科国际关系学院副院长阿列克谢·博加图罗夫的评论所言：“阿拉伯革命的主要谜团之一是它的理念”，“革命没有在任何情况下推出统一的政治口号。暴动者一致提出的要求只有一个，那就是更换年迈的领袖。在其余问题上没有志同道合的迹象”。

5.以青年为主体力量，具有政治不成熟的特点。

        在阿拉伯抗议浪潮中，占阿拉伯世界人口60%的青年构成了变革的“推动力量”，但也存在着政治不成熟、缺乏领导能力的弊端。有评价指出，“阿拉伯年轻人对阿拉伯起义的成功发挥了重要作用，但他们普遍不受信任。……他们几乎没有准备建立政党和自己承担责任。”“‘谷歌’青年仍处在一种政治无知状态。”

6.网络、手机等新型媒体发挥了重要辅助作用。

        在阿拉伯抗议浪潮中，网络、手机、微博等新型媒体在信息传递、社会动员等方面发挥了重要作用。起初，“维基解密”披露和传播的突尼斯本·阿里家族腐败内情，对阿拉伯抗议浪潮的爆发发挥了重要刺激作用。因此，西方媒体多将阿拉伯抗议浪潮称为“维基革命”，认为“这类革命只有在拥有互联网的情况下才变得有可能，因为互联网能够迅速使民众集结起来。”但是，新媒体的作用相对于阿拉伯国家长期累积的政治、经济与社会矛盾而言，仅仅发挥了重要的辅助作用，而非决定性因素。

（二）中东国家形势变化的差异性

1.北非共和制国家抗议浪潮的程度和效果明显高于海湾君主制国家

        此次中东乱局的中心主要是北非和西亚的阿拉伯共和制国家。从历史上看，这些国家的民众在反殖、反帝斗争中形成了善于革命的传统；从政治结构上看，这些国家政权多是由军官革命建立的，其政权多采取强人政治和军人政治等威权政治模式，政治体制僵化问题严重；从社会结构上看，突尼斯和埃及等国家较为发达的中产阶层、市民社会和非政府组织都为以社会变革的发生创造了条件。有评论指出，突尼斯和埃及之所以能够实现和平变革，原因在于“他们都拥有相对健全的体制、公民社会团体、中产阶级以及自古以来以各种国家形态延续至今的古老文明。”

         从海湾君主制国家的情况来看，民众的不满和抗议主要指向了由与家族统治和教派统治相结合的君主制政权。但由于海湾国家有石油美元做后盾，其民生情况好于北非国家，同时由于家族统治的君主制有较悠久的传统以及美国和西方国家采取双重标准，它们所面临的压力小于阿拉伯共和制国家。对此，有评论指出，海湾国家民众抗议浪潮烈度弱于北非共和制国家的原因有二：石油美元使政府拥有巨大的财政影响力；作为重要的能源供应国，海湾国家对于西方国家具有战略价值。巴林是最典型的例证。

2.抗议浪潮在不同国家引发政治危机的程度及形式不同

        阿拉伯各国的抗议浪潮均引发了程度不同的政治危机的形式和程度有较大的差异性。具体来说，阿拉伯各国的政治危机可以根据其烈度和影响因素的不同划分为三种类型：

        （1）以民众和平示威为主的政治与社会动荡，突尼斯和埃及为典型代表。在突尼斯和埃及，虽然抗议浪潮引发了一定程度的动荡，但由于它们长期受欧洲文明和思想影响，“市民社会和中产阶层相对成熟，其较强的民族凝聚力能够保障其国家不致在政治变革中走向内战或分裂”。

        （2）民众抗议向部落冲突演变，直至发生内战并引发国际干预的局部战争，利比亚为典型代表。在利比亚和也门，民众抗议的主体力量主要体现为反政府的部落力量，盘根错节的部族矛盾导致国家认同与民族凝聚力异常脆弱，并极易在政治变革中滑向部族冲突，甚至走向内战。利比亚冲突与以班加西为中心的东部部落和以的黎波里为中心的西部部落的长期对立有重要关系，并使班加西成为利比亚政治反对派盘踞的大本营，进而成为西方对利比亚进行军事干预借助的核心力量。

        （3）民众抗议与教派冲突相交织，并渗透着外部势力的复杂较量，巴林为典型代表。巴林民众抗议的主体力量是占人口多数的什叶派，其目标是推翻逊尼派政权，但其背后则是沙特与伊朗的意识形态与地缘政治较量。“在海湾地区，对伊朗的遏制令地缘政治因素趋于复杂。由于海湾地区的抗议者是什叶派穆斯林，阿拉伯各王室经常祭出‘伊朗牌’来为血腥镇压抗议活动正名。”而美国基于自身利益考虑所采取的双重标准也默认了沙特主导的海湾合作委员会对巴林的干预。

3.外部力量的干预方式和干预程度不同

        西方的外部干预是影响阿拉伯国家政治危机走向的重要外部因素。但是，由于美欧在地缘战略和国家利益上的不同考虑，它们在对阿拉伯国家政治进程进行干预的方式和程度上采取了典型的实用主义策略，即针对不同国家采取不同的标准。概括起来，主要有以下几种典型方式：

        （1）军事干预：突出表现在法英美通过主导联合国通过1973号决议，对利比亚卡扎菲政权实施军事打击。有评论指出，美国和欧洲之所以能够在军事打击利比亚问题达成一致，其主要原因在于，“利比亚是中东北非国家中唯一既拒绝美国‘大中东计划’，又反对法国‘地中海联盟’计划的国家”，“因此，美欧在利比亚问题上找到了一个共同的突破口，当然，双方又都有各自的如意算盘。”在2011年10月4日和2012年2月4日安理会围绕叙利亚问题决议案表决受挫后，美欧是否绕开联合国对叙利亚进行军事干涉，已成为中东局势的焦点所在。

        （2）外交施压：在埃及等和平变革的国家，美欧一方面对民众抗议浪潮予以舆论支持，一方面根据形势变化对穆巴拉克政权施加外交压力。对于利比亚，西方国家则采取了力度更强的外交攻势，突出表现为对反对派的政治过渡委员会予以外交承认，为其反政府活动创造外交空间。对于叙利亚，在推动安理会叙利亚问题决议案受挫后，西方主要利用阿盟、土耳其和叙利亚反对派进行施压，以实现最终颠覆巴沙尔政权的目标。

        （3）外交庇护：突出表现在美国对巴林、沙特等海湾国家的政策。西方虽然在外交舆论上要求它们顺应政治变革潮流，加大改革力度，但在实际上默许乃至纵容了海湾国家对抗议浪潮的严厉打击，其原因主要在于遏制伊朗、能源安全、反恐合作、军事基地安全等现实利益考虑。“由于美国重要的海军资源集中部署在海湾地区，因此华盛顿不愿谴责对抗议民众的残酷镇压。尽管对镇压采用了强硬的措辞予以抨击，但美国的暧昧态度令海合会（GCC）敢于疯狂压制以什叶派为主的抗议民众提出的诚挚的民主要求。美国的压力对于推动埃及和突尼斯的民主革命曾起到至关重要的作用，但是华盛顿对海湾国家抗议民众的支持远远不够。”

二、中东变局的原因分析

        中东国家形势动荡和迅速蔓延，既有这些国家政治体制、社会矛盾具有同构性等表层原因，也有受历史文化传统、共有的宗教因素影响等深层原因，同时也受到了全球化挑战、国际金融危机扩展、美国“大中东民主计划”等外部因素的影响。但从内外因关系的角度看，中东内部矛盾的长期累积是导致中东乱局的根本原因。因此，受篇幅所限，本文主要侧重对内因的分析。

（一）政治因素分析

        在政治领域，严重的政治合法性危机和意识形态危机是阿拉伯国家陷入动荡的主要根源。从政治合法性危机的角度看，无论是共和制国家还是君主制国家，长期的威权政治和老人政治都使国家的政治体制陷入僵化，尤其是在威权的共和制国家，政治领袖完成民族独立与解放的政治光环日渐黯淡，民众已日渐丧失了对现行体制的信心。当前中东的抗议浪潮也正是民众长期绝望情绪以及变革求新渴望的剧烈宣泄。

        所谓政治合法性就是国家政权及其统治的正当性问题，即国家政权的权力来源与分配、政治架构不仅要有充分的正当性，还必须得到国民的效忠与忠诚进而获得社会心理层面的广泛认同。战后中东伊斯兰国家的政治合法性具有明显的多元化特征，大致有以下几种类型：（1）现代法制国家，即根据法律建构国家制度，进行政权更迭，国家元首通过民选产生的国家，只有土耳其接近这种类型。（2）以魅力型领袖为最高权威的国家，多属于在二战前后民族主义运动中建立的国家，纳赛尔、卡扎菲、阿萨德等人都属于这种类型的代表。（3）以君主、国王等世袭权威为合法性来源的国家，这种国家以沙特海湾国家为代表。

        此次中东乱局的中心主要是北非和西亚的阿拉伯共和制国家。埃及、利比亚、也门、叙利亚等国家政权都是在民族独立革命的过程中或独立革命之后，由军官发动革命建立的，其政权多采取强人政治和军人政治等威权政治模式，并形成了一种事实上国家领导人终身任职的老人政治。从历史上看，这些国家的民众在反殖、反帝斗争中形成了善于革命的传统，在有着革命传统的上述国家，在社会矛盾长期累积之后，老人政治和强人政治自然会成为民众变革求新抗议浪潮所反对的对象，即昔日的革命者成为被革命的对象。在君主制国家，长期的体制僵化，家族统治、教派统治和老人政治也引起了民众的强烈抗议。

        从意识形态危机的角度看，在当代阿拉伯社会，各种意识形态和社会思潮色彩纷呈。但是，无论是20世纪50、60年代的阿拉伯民族主义、阿拉伯社会主义，还是70、80年代的伊斯兰复兴主义，都未能实现阿拉伯民族复兴的渴望，阿拉伯社会已经发生了严重的意识形态迷失。

        早在20年多前，美国伊斯兰问题学者埃斯波西托就指出：“在建构政治合法性和创造民族团结的意识形态方面，穆斯林国家的政府似乎既没有兴趣也不成功，他们更衷情于维持长久的专制统治。王朝统治、军人或准军人政权依然主导着穆斯林世界。政党被禁止或严加限制，选举经常被操纵，政府的议会和政治党派被统治者玩弄于股掌之间，而统治者的政治合法性，像他们的安全一样，完全依赖军人和秘密警察的忠诚，有的统治者则干脆依靠外国政府和多国公司的支持。”上述结论固然有言过其实的成分，但是，在未来阿拉伯国家的政治转型中，如何重建国家权力、意识形态以及社会心理的合法性，无疑是它们面临的严峻的历史课题。

        在对外政策上的失误也是导致阿拉伯国家陷入政治危机的重要原因。许多国家或者长期充当美国盟友，丧失外交自主性并惨遭美国抛弃（如埃及），或者长期与西方对抗并挑战现行国际体系（如2003年前的利比亚），使自己孤立于世界体系之外，或者在二者之间进行激进的摇摆（如2003年前后的利比亚）。其结果是长期追随西方的国家在国内丧失了民意，而对抗国际体系的国家丧失了利用全球化的发展机遇。

（二）经济与社会因素分析

        从本质上看，中东动荡的经济与社会根源在于发展的危机，尤其是发展模式的危机，其突出表现是经济结构脆弱和经济政策失误使阿拉伯国家难以应对经济全球化的挑战，尤其是国际金融危机的冲击。

        以突尼斯和埃及两个非典型产油国的经济为例，本·阿里政权和穆巴拉克政权都实行大开大放的经济政策，他们“抛弃了前任以平等主义和以福利为中心的政策，转而奉行经济开放和减少干预的政策。”因此，国际货币基金组织和世界银行一直把埃及和突尼斯的改革奉为该地区全球化的成功范例。突尼斯和埃及2009～2010的经济竞争力分列世界第32位和70位；在瑞士经济研究所的全球化排名中，埃及和突尼斯的排名分别为12位和35位。在西方看来，“这两个国家一直是阿拉伯世界经济全球化的代表”。但是，由于旅游业、房地产和银行业等对外依存度较高的产业构成了埃及和突尼斯的支柱产业，加之“在减少干预和开放的过程中的肆无忌惮，突尼斯和埃及的物价越来越取觉于境外的因素。”近年来，受国际金融危机影响，作为主导产业的旅游、进入和房地产业大幅下滑，而国际市场大宗商品价格一路走高，尤其是“过去十年的粮食危机把依靠进口解决粮食问题的阿拉伯国家的民众推向赤贫和饥饿的境地”。

        中东产油国经济结构的缺陷突出表现为严重依赖石油美元，工业化水平低下，生活必需品和工业品严重依赖国际市场等弊端。据联合国《阿拉伯人类发展报告》的评估，2007年阿拉伯世界的工业化程度仍然停留在20世纪70年代的水平。阿拉伯世界滚滚而来的石油美元，多数流入发达工业国家，或用于购买奢侈品和炫耀性财富，即使在本国也大都投资于房地产。因此，“石油贸易带来的巨量资本，本质上并未给本国经济带来实质性好处——它既没有促成商人阶层的出现，也未使本国民族工业发展进入良性循环。相反，阿拉伯国家越是参与全球竞争和利益分配，本国的财富越是日趋流向发达国家。”工业不发达必然造成就业不足的弊端，这正是中东石油富国同样存在高失业率的原因所在。

        从具体原因上看，腐败肆虐、两极分化严重、青年人口比例较大与高失业率、高通胀率、高贫困率等经济与社会问题的交互作用，构成了导致阿拉伯国家群体性动荡的直接诱因。

        中东国家的威权政治体制在经济领域并没有产生“集中力量办大事”的优势，相反，政治权贵与经济自由化相结合产生了“权贵资本主义”怪胎，其直接后果是腐败横行和严重的贫富分化。在“透明国际”的全球腐败国家排名中，埃及、黎巴嫩、也门、叙利亚、伊拉克等国的腐败程度在世界名列前茅。“腐败已成为该地区日常生活的一部分。从裙带主义到直接受贿，国家高度介入经济生活，为公职人员腐败提供了充足的机会。几乎没有国家试图解决这一问题。因为它已经深深地融入到日常经济生活之中。”普遍存在的腐败导致财富日趋集中到少数当权者手中，进而导致社会贫富分化不断加大。据统计，在阿拉伯世界，5%的人支配80%的财富。在埃及，20%富人占有社会财富的55%，而60%的穷人的社会财富拥有量只有18%。

        在阿拉伯国家，人口出生率长期高居不下，据英国《经济学家》杂志的统计，25岁以下青年人口占总人口的比例均在40%至50%左右，部分国家甚至高达60%（参见下表）。而阿拉伯国家经济结构的弊端导致其就业吸收能力低下，进而使高失业率尤其是青年人大量失业成为威胁社会稳定的严重问题。

        阿拉伯世界的失业率居世界之首，地区平均失业率超过23%，30岁以下年轻人占阿拉伯世界的比例达到60%。据国际劳工组织2008年发布的《全球青年就业趋势》显示，年轻人群失业率在中东地区为20.4%，在北非地区为23.8%。在阿拉伯劳工组织2008年发布的第一份阿拉伯就业报告中，年轻人群失业率达到了25%。以埃及为例，2008年平均失业率为8.7%，在年龄分布上，15～19岁年龄段失业率为18.4%，20～24岁年龄段失业率为51.1%，25～29岁年龄段失业率为22%。据报道，在2004～2008年间，埃及国内因无法承受失业压力而自杀的年轻人达1.2万。此外，突尼斯的青年失业率高达52%，巴林和也门的失业率分别在15%和35%左右。因此，青年之所以构成民众抗议浪潮和政治变革的主体力量，也正在于阿拉伯国家长期存在的“青年膨胀”（Youth Bulge）和高失业率问题。“与安贫乐道、观念保守的老一代不同，阿拉伯新生代视野宽，束缚少，易被煽动和组织，加上谋生无路，因此他们不满现状、谋变的动力最为强烈。”

        在阿拉伯国家，高贫困率和高通胀率的问题也十分严重。据统计，目前阿拉伯世界1/3的人生活在贫困线以下，其中埃及近1/2人口中生活在贫穷线以下，每天生活费不足2美元。近年来，在国际金融危机的冲击下，中东各国基本消费品价格持续上涨，引发阿拉伯各国尤其是北非国家多次发生社会骚乱，并成为最终酿成阿拉伯国家陷入群体性动荡的直接诱因。这也正如前阿盟秘书长穆萨所言，“贫困、失业和普遍衰退已经摧毁了阿拉伯民族的精神”，不断恶化的经济状况构成了导致突尼斯事件发生的先导性因素。

（三）思想文化因素分析

        在思想文化领域，思想精英和知识分子对阿拉伯伊斯兰社会积弊的批判与外来民主思想的交互影响，为此次阿拉伯政治变革提供了思想素养。在当代阿拉伯世界，无论是受西方影响的自由主义思想家，还是受伊斯兰文化影响的传统主义思想家，他们都对当今阿拉伯世界面临的政治、经济、文化与社会危机予以了积极的关注和深刻的批判，甚至预言阿拉伯社会必将发生巨大的变革或革命。

        根据我国学者薛庆国教授的总结，阿拉伯思想界认为阿拉伯政治文化与社会文化存在的积弊突出表现为：具有膜拜权威、压抑个性的专制主义倾向；神本主义、宗教蒙昧主义盛行；对西方缺乏理性认识；宗派主义思想根深蒂固；男尊女卑、歧视女性的痼疾。埃及著名小说家阿斯旺尼在2008年接受《纽约时报》采访时愤懑地表示：“专制统治者诛杀了埃及的精神，遮蔽了埃及的光芒……我们生活在埃及历史上最糟糕的一个时期。……我深信，人民一旦愤怒，一切都会改变。革命就是这样自发地、无人策划地爆发的。埃及的生活如此不堪，无法再沉默下去。一切都该改变，也必定会改变。我觉得前方有巨大的意外在等待我们。”当代阿拉伯世界的杰出的诗人阿多尼斯对阿拉伯社会的现状予以了激烈批判，并预言阿拉伯世界必将发生巨大变革。他指出：“今天的阿拉伯，是历史上几个黑暗时期——蒙古人洗劫巴格达，拜占廷的战争，安达卢西亚的沦陷，奥斯曼的殖民，巴勒斯坦的割让——的延续。”他曾经预言，“发生在阿拉伯的土地上、和阿拉伯人有关的一切，已经构成在21世纪实现巨大变革的基本条件”。

        伊斯兰中间主义思潮的代表人物、埃及学者尤苏夫·盖尔达维近年来一直倡导探索适合伊斯兰社会的发展道路、发展模式。他对阿拉伯社会存在的专制独裁、官场腐败、经济发展滞后、贫困与失业问题日趋严重、教育落后、思想封闭保守、理性缺失、文化更新停滞不前等问题予以了深刻批判。在政治改革领域，盖尔达维提出了一系列穆斯林社会必须尊重和遵循的原则，诸如他强调尊重“公正、协商、自由、尊严和人权”等“普世价值”；主张“爱护妇女原则”，强调“妇女的权利、地位和尊严”；主张“民主政体原则”和“尊重民意原则”，强调人民“有权力以和平方式罢黜无能渎职的统治者”；等等。

        因此，从思想文化的角度看，席卷阿拉伯世界的政治变革并非无源之水。阿拉伯知识界和思想界对阿拉伯社会弊端的批判与反思，无疑为以发展民主、改善民生为主要诉求的民众抗议浪潮提供了思想源泉，这也符合重大社会政治变革的历史规律。

三、中东变局的发展趋势

         当前中东地区形势的发展仍存在诸多的不确定性因素，这里主要从总体态势、和地区格局两个层面加以分析。

（一）阿拉伯国家发展转型的总体趋势

         从总体上来看，阿拉伯国家将进入到全面变革与调整的时期，其中以下几个问题值得高度关注。

        （1）民主化问题：在未来的发展转型中，民主化无疑将成为中东国家政治变革的主流。无论是传统的君主制国家，还是现代的共和制国家，无论是通过自上而下的改革，还是通过自下而上的变革，政治变革都将成为大势所趋，但中东国家不会照搬西方民主，而是实现具有各自国情和特色的民主。对此，有评价指出，“2011年的反独裁斗争终结了阿拉伯民族和穆斯林与民主观念格格不入的观念”，“不管变革中的阿拉伯国家的社会政治形势如何发展，即便很可能许多国家仍保持着那种在西方看来不完全民主的统治模式，对民意和民众的重视程度都会上升。”但是，可以预见，阿拉伯国家的民主化不可能一蹴而就，中东的伊斯兰传统文化，复杂的部落、教派等因素决定了中东民主化进程将是一个漫长而又曲折的长期过程。这也恰如相关的评价所言：“突尼斯不会像法国一样，而埃及也不会变成瑞士。不要期待发生划时代的变革。在阿拉伯世界将维持缓慢发展的半传统社会，传统和现代化的对立将加深。”另有人悲观地指出，“阿拉伯革命的被迫性、不成熟、被形势所迫和相互影响的特点使人们认为，阿拉伯世界的迫切任务可能不是消灭专制，而是修复专制”。

         （2）世俗化问题：在此次中东政治变革的过程中，宗教因素并不突出。因此，世俗化在阿拉伯国家未来政治发展中的主导地位应得到进一步加强。对此，有评价指出，阿拉伯“起义者不希望未来国家模式成为伊朗霍梅尼式神权模式，而是成为土耳其式的民主模式”。但是，随形势的发展演进，伊斯兰势力逐步增强的趋势在部分国家已经显现，尤其以突尼斯伊斯兰复兴党、埃及穆斯林兄弟会的崛起尤为引人注目。有预测指出，在埃及“可能上台的不是宗教狂，而是相当温和、稳重的伊斯兰教徒，他们将在未来产生重大影响。”因此，总体来说，宗教因素在未来阿拉伯国家政治发展中的作用仍不容忽视，教派矛盾和宗教极端组织在巴林、也门、叙利亚等国家的影响也不容低估。

        （3）阿拉伯伊斯兰国家与西方的关系问题：此次中东的民众抗议浪潮具有明显的内生性特征，反西方的色彩相对淡薄。因此，有评价指出，在此次中东变革中，“要求自由、尊严、公正的思想已经取代了曾经的反对帝国主义大旗”。即使在西方军事打击利比亚以后也没有引发阿拉伯伊斯兰世界大规模的反西方浪潮。因此，当前中东国家的社会运动更为关心的是自身的命运与前途问题，而不再像历史上的阿拉伯民族主义和伊斯兰复兴主义，一味将反西方作为其核心价值诉求之一，它力图通过包括思想和制度改造在内的自我救赎，实现国家的再造与民族的复兴。近代以来，反西方几乎构成了阿拉伯伊斯兰世界政治思潮和社会运动的核心主题之一。从纳赛尔的阿拉伯民族主义到霍梅尼的伊斯兰原教旨主义，乃至拉登的伊斯兰极端主义，尽管它们之间也有意识形态的矛盾，但它们却都具有强烈的反西方倾向，并且多把西方的侵蚀作为伊斯兰世界落后的根源之一。

        当前，中东的政治变革具有明显的淡化反西方色彩的特征，西方民主价值观和社会制度对阿拉伯国家政治变革的影响呈上升的态势。此外，在利比亚和叙利亚问题上，海湾合作委员会主导的阿盟，在干涉内政问题上发生了向西方的价值趋同。它们不仅积极参与推翻卡扎菲政权的利比亚战争，而且不断与西方合作向叙利亚巴沙尔政权施压。“对于整个阿拉伯世界而言，如果中东政治变革换取的是整个阿拉伯世界完全倒向西方，使自身的命运操控于他者之手，无疑将是更大的民族悲剧，阿拉伯民族的复兴也将变得更加遥遥无期。”阿拉伯伊斯兰国家只有不断加强自身的主体性建设，真正解决自身的发展问题，才能更加自信地面对西方。

（二）中东地区格局的发展趋势

        当前，中东地区格局的变化突出表现为阿拉伯世界进一步分化，以色列安全环境趋于复杂，土耳其影响力增强，伊朗周边环境复杂化等。此外，在中东变局的影响下，中东和平进程、伊拉克问题和伊朗核危机等热点问题的发展也进一步复杂化。

（1）中东变局导致阿拉伯世界进一步分化。

        由于阿拉伯国家陷入群体性动荡，阿拉伯世界的整体地位将呈现出进一步下降的趋势。埃及传统大国地位进一步衰落，利比亚问题导致阿拉伯世界内部的分裂进一步加剧，都是阿拉伯世界进一步分化的体现。有观点认为，未来的阿拉伯世界有可能分裂成两大阵营，即“富有影响的阿拉伯君主国精英俱乐部”和“民主运动已经取代或者试图取代腐败独裁专制的国家”，而“新的集团的形成使阿拉伯联盟失去价值。”但是，从阿拉伯世界次区域的角度看，沙特领导的海湾合作委员会对巴林危机的干预，对利比亚和叙利亚问题施加的重要影响，都表明海合会在阿拉伯世界的地位呈上升态势，而卡塔尔和阿联酋的活跃外交也值得高度关注。

（2）中东变局对以色列的周边环境产生了巨大的冲击。

        作为最早与以色列建交的阿拉伯国家，埃及的变革将对以安全环境产生重要影响，继土耳其与以色列关系恶化之后，埃以关系再遭破坏乃至美以关系遭到冲击都将使以色列更加孤立。埃及开放加沙的拉法口岸、斡旋巴勒斯坦内部实现和解、埃及发生冲击以色列使馆、西奈半岛通往以色列天然气管道多次发生爆炸等事件，都引起了以色列的忧虑。对此，有评价指出，“阿拉伯之春震动了整个中东地区，导致两个长期专制政权的垮台，而以色列对其联盟和安全忧心忡忡”。此外，伊朗核问题的升温、叙利亚的动荡局势、土耳其与以色列矛盾的上升，都进一步恶化了以色列的周边环境。更为重要的是，美国和以色列的盟友关系也面临着严重的信任危机。以色列已经认识到中东地区的“政治战略环境正向着不利于他们的方向演变。”

（3）中东变局使土耳其的地区影响上升。

        中东变局导致阿拉伯国家的政治体制和发展模式发生严重危机，土耳其作为中东伊斯兰国家中世俗化、民主化的典型代表，其发展模式将对阿拉伯国家政治经济转型产生重要影响。因为“土耳其兼备伊斯兰和世俗民主国家的特性有利于其施加地区影响力。”从外交角度看，土耳其对利比亚危机的斡旋以及近年来加强参与中东事务的外交调整，尤其是土耳其在巴以问题上的政策调整，都使土耳其的地区影响不断上升。此外，土耳其作为叙利亚的重要邻国和西方的重要盟国，无疑将对叙利亚危机的解决发挥重要作用。

（4）中东变局使伊朗的周边环境复杂化。

        阿拉伯国家抗议浪潮的影响下，伊朗也一度发生民众抗议浪潮，但并未对伊朗现政权产生严重冲击。在一段时期内，由于主要阿拉伯国家陷入动荡，美国在阿富汗和伊拉克的战略收缩，都有利于伊朗在中东地区坐大。对此，有评价曾指出，当前“中东的均势已经打破，伊朗自然而然占据了优势”，因而“伊朗是地区变革的受益者”。但是，自2011年下半年以来，叙利亚政权作为伊朗盟国的岌岌可危，西方不断加大对伊朗的制裁力度，美国和以色列多次威胁军事打击伊朗，都使伊朗面临着前所未有的压力。2011年底以来，伴随伊朗多次进行军事演习，并发出封锁霍尔木兹海峡的威胁，美国进一步加大了对伊朗进行制裁的力度。美国和以色列是否对伊朗核设施进行军事打击，或发动对伊朗的全面战争，已成为2012年中东局势的最大悬念。

（5）中东变局导致地区热点问题进一步复杂化。

        在中东变局的影响下，国际社会尤其是美国等西方国家将更多精力投入到阿拉伯国家的政治变革，都使巴以和平的前景堪忧。2011年9月，巴勒斯坦正式提出了加入联合国的申请，其重要目的就在于以寻求“入联”的方式引起国际社会尤其是西方的注意力，以避免巴勒斯坦建国问题被中东乱局所淹没。在伊朗核问题上，伊朗的政策更趋强硬，使短期内解决伊朗核问题的前景更加渺茫。对此，有美国学者悲观地指出，“阿拉伯之春或许很迷人，但却不一定长久。可悲的是，伊朗的霸权威胁却看起来更为持久”。在伊拉克问题上，海湾周边国家教派矛盾加剧与伊朗政治渗透相结合，有可能加剧伊拉克的教派冲突。在阿富汗问题上，在美国击毙拉登事件的刺激下，基地组织和塔利班的报复性恐怖袭击呈大幅上升的态势。

《马英九当局“活路外交”简析》

修春萍

（中国社会科学院台湾研究所研究员）

        “活路外交”是马英九当局2008年上台执政以来最重要的施政之一，也是执政4年的最主要政绩。马英九当局推行“活路外交”政策，不仅使台湾的对外交往开始走出陈水扁主政时期的困境，而且为台湾的对外活动营造出了前所未有的宽松环境，一些台湾民众关心的国际参与问题也出现了转圜的空间，过去很长一个时期两岸在国际上的尖锐斗争与冲突则开始明显缓解。当然，在两岸间一些结构性问题尚未得到解决的现状下，台湾当局“活路外交”仍然有其无法逾越的局限性。换言之，“活路外交”政策如果没有持续增进的两岸政治互信的支撑、没有两岸政治关系不断取得进展作为后盾，则会举步而趔趄，其行也不远。在马英九第一任期即将结束，第二任期行将开始之际，本文将试着检视4年来马英九当局的“活路外交”政策，通过分析这一政策的基本思路、主要内容与特点，以及实施的效果与影响等，总括出台湾当局“活路外交”的基本脉络，同时推测出这一政策未来4年大致的走向。

一、“活路外交”政策的主要内容与提出背景

        马英九最早提出“活路外交”思想是2006年3月在美国哈佛大学的一次演说中，那是他出任国民党主席后的首次访美。在应哈佛大学费正清东亚研究中心之邀请表演说时，马英九首次提出两岸要建立国际参与的“暂行架构”，期待两岸透过新模式，让台湾参与国际活动的问题更为多元。所谓“暂行架构”，来自于拉丁文的ModusVivendi，原义是“存活下去之道”，也可译为“活路模式”。随行的马英九重要幕僚、时任国民党“立委”苏起解释称，马英九提出“暂行架构”这一全新概念，“意谓两岸保留模糊空间，透过双边、多边的架构，来解决台湾邦交国逐年流失、无法参加WHO等国际组织的问题”；希望透过两岸谈判，达到“维护台湾国际尊严”、“确保台湾国际参与”、“两岸双赢、终结外交上你争我抢等浪费资源的对抗”三项目标。2007年11月，马英九作为国民党2008年台湾领导人参选者，在其公布的“外交政策白皮书”中正式提出“活路外交”（Flexble d diplomacy）政策，主张采取尊严、务实、灵活的“活路外交”，为“中华民国”在国际间寻找新的出路；声称“活路模式”是从共同利益出发，以“九二共识”为基础，在互不否认的情况下，与对岸展开务实协商，寻求彼此可以双赢的平衡点；“活路外交”的原则是“维护主权、经济实力、弹性务实、平等尊严”。

        2008年5月，马英九上台后，利用视察台湾当局涉外部门之机，进一步全面阐述其“活路外交”的理念与策略。马英九称，“活路外交”是要摆脱过去的困境，基本理念就是“希望为中华民国的外交寻找一个出路”；其精神与过去（国民党）所推动的“务实外交”是前后一贯的，都是以务实主义为原则。它的总体目标是“巩固邦谊、扩大友谊、参与国际、维护尊严”；基本构想是在两岸关系的正面发展的前提下，两岸在国际社会找出一个双方可以互动、对话、共生共荣的模式。

        马英九提出“活路外交”思想是基于其政治理念以及执政需要，同时也有着深刻的背景原因。

         首先是台湾的对外活动环境日益严峻，已严重影响到台湾的“生存与发展”。上个世纪90年代初，李登辉当局放弃两蒋时期“汉贼不两立”的对外政策，转而推动“务实外交”、“经贸外交”，台湾的对外活动空间因而有所扩大。但随着李登辉在国际上制造“两个中国”、“一中一台”用意的暴露，大陆方面对于台湾当局带有明显政治目的的对外活动予以坚决反对和抵制，使台湾当局为“台独”寻求国际空间的图谋连遭挫败。陈水扁当局上台后，开始大肆推行“台独外交”、“烽火外交”，不断冲撞一个中国政策底线，不仅遭到大陆的坚决反对和强力反制，而且也引起国际社会的普遍反感，陈水扁当局更被冠为“麻烦制造者”。陈水扁当局为达到“台独”目的，不断牺牲台湾民众利益，完全拒绝大陆为照顾台湾社会经济发展实际需要而提出的台湾参与有关国际经济活动的安排，结果造成台湾对外活动空间大幅萎缩。一直在台前和幕后支持扩大台湾国际参与的美国等国家这时也对陈水扁当局的挑衅性行为表达了明确的反对态度；台湾当局参与政府间国际组织的图谋屡遭失败；原本已十分有限的“邦交国”不断流失，到陈水扁下台前仅剩下23个，而且随时都有再减少的可能。尤其是在东亚区域经济一体化不断推进的过程中，台湾日益陷入被边缘化的境地，以至于到了威胁其“生存与发展”的地步。马英九提出“活路外交”，最直接的原因是在于要台湾尽快摆脱孤立的困境，为台湾在国际上找一条出路。

        其次是两岸实力对比悬殊，差距日益拉大，台湾继续在国际上与大陆正面对抗与冲撞，不仅无法扩大国际空间，反而会遭到更强大的反制。中国大陆经过30年的改革开放，综合国力持续增强，已成为经济总量排名世界前列、具有重要国际影响力的大国。在全球200个左右的国家中，与中国建交的国家有171个，承认台湾当局的只有23个，而且都是分布在中南美洲、南太平洋以及非洲的小国。在世界上绝大多数国家越来越重视与中国的关系，与中国建交的国家都承诺奉行一个中国政策的国际现实下，台湾当局以正面对抗的方式，图谋突破一个中国框架，在国际上制造“两个中国”、“一中一台”只能四处碰壁。陈水扁主政8年间，以“主动出击”的方式，大搞所谓的“烽火外交”，结果无一不是铩羽而归；其着力推行的“经贸外交”在对象国更加看重与中国大陆经贸往来的背景下，也难以拓展，更无法达成其挟带在经贸中的政治图谋。2002年台湾当局试图以加大对印度尼西亚的天然气采购和进口印度尼西亚劳工为诱饵，促成陈水扁前往访问，进而实现台湾领导人出访非“邦交国”的“外交突破”。但结果却被印度尼西亚政府断然拒绝，印尼外交部长明确表示，“永不同意‘台湾总统’到访”。而吕秀莲在印尼的“闯关外交”，更是自取其辱。台湾当局以收买新“邦交国”和稳住既有“邦交国”为主要目的的“金钱外交”，随着对象国要价的不断攀升，也越来越难达成目标。陈水扁主政时期，用于收买和稳住“邦交国”的金额不断加码，但新增的“邦交国”仅3个，同时丢掉的却有9个，而且一直处于按下葫芦起了瓢的状态之中，“邦交不稳”的传闻连年不断。面对陈水扁当局留下的烂摊子，马英九当局不得不以变求存，另图生路。

        第三是国际社会不仅理解而且已普遍接受并尊重中国政府的一个中国政策，台湾当局谋求突破一个中国国际框架的行为空间遭到强力挤压。中国政府一贯坚持世界上只有一个中国，台湾是中国不可分割的一部分，坚持在一个中国原则下合情合理处理台湾涉外事务，并始终以坚强的决心与坚定的意志维护国家与主权完整。中国政府的一个中国政策得到了不断增强的综合国力的强有力支持，也得到了国际社会的理解、尊重与支持。李登辉、陈水扁当局基于冷战结束后美国推行对华遏制战略，将更加看重台湾战略价值进而无条件支持台湾的判断，肆无忌惮地冲撞一个中国政策底线，不断进行“台独”冒险，结果造成两岸关系严重恶化，台海局势高度紧张，包括美国、日本、欧盟以及东盟国家在内的国际社会深受困扰，美国甚至陷入可能因陈水扁的“台独”冒险而被迫与中国大陆发生直接对抗的危险境地。这使得国际社会提高了对台湾当局“台独”活动的警惕，从而更重视在一个中国框架内处理涉台问题。另一方面，面对中国的快速崛起，美、日等西方国不可避免地会设法加以牵制，台湾问题仍是其重要着力点之一，但他们更倾向于在不激化两岸关系以及台海局势的前提下扶持台湾，以确保两岸分离现状长期化，进而使台湾在对华牵制战略中长期发挥作用。这为马英九当局在不挑战一个中国底线的前提下寻求国际社会对其拓展对外活动空间支持的提供了机会。

        第四是两岸关系快速改善，并步入和平发展轨道，在客观上为马英九当局推动“活路外交”提供了重要前提条件。两岸在国际上的斗争是两岸关系在对外领域的延伸。长期以来，两岸间的紧张与对峙，使得两岸在国际上的斗争一直保持着相当强度。尤其是上个世纪90 年代以后，“台独”分裂势力在岛内执掌政权，两岸关系日趋恶化，两岸在国际上围绕“台独”和反“台独”展开的斗争也同步尖锐化。由于陈水扁当局无所不用其极地进行“台独”挑衅，甚至不惜将台湾民间正常的对外经贸、文化、交流等活动扭曲改造为进行“台独”挑衅的平台，此一行径自然遭到大陆的强力反制，国际社会也对台湾当局“争取国际生存空间”的说辞表达了普遍的质疑。其结果是台湾的对外活动空间因此被大大压缩，陈水扁当局在国际上陷入越来越孤立的境地。这场由台湾当局挑起的，在国际上历时经年的“反独遏独”斗争，最终的结果揭示的一个事实是，在国际社会中已然形成了世界上只有一个中国的基本共识，在已存和现有的国际法律体系及被公认的国际秩序中，没有也不可能有“台独”的“国际空间”。岛内民众由此切身感受和认识到“台独”的危害性和危险性，这也从反面为将两岸关系导入和平发展轨道打下了民意基础，也为国民党等岛内主要政治力量呼吁改善两岸关系创造了条件。

        2005年4月，正值岛内“台独”甚嚣尘上之际，中共中央总书记胡锦涛在与时任国民党主席的连战先生会面，并明确提出推动两岸关系和平发展的主张。2006年胡锦涛总书记在会见参加海峡两岸经贸论坛代表时进一步强调，“和平发展理应成为两岸关系发展的主题，成为两岸同胞为之奋斗的目标”。岛内民意和整个国际社会对此反应积极，这就为承认“九二共识”，并着力寻求停止两岸在国际上的进行“零和”争斗的马英九当局提供了相当大的政策空间，从而使其提出并实行期待“双赢”的“活路外交”成为可能。其实，早在2005年连战访问大陆时，国民党方面就已向大陆正式提出台湾参与国际活动的问题，胡锦涛总书记当时回应说，可以在两岸协商恢复后就此问题进行讨论，共同努力创造条件，逐步寻求解决办法。所有这些均表明，两岸关系的良性发展和互动，是马英九当局提出“活路外交”政策的重要前提。

二、“活路外交”的实施与成效

        马英九当局上台后，开始全面落实“活路外交”政策，在积极改善两岸关系的前提下，以务实、弹性和不挑衅、不冲撞的态度，开展对外活动，在扩大台湾国际活动空间方面取得多方面进展。

        对外实质关系呈现快速发展势头。发展与非“邦交国”实质关系，尤其是与美、日、欧等主要大国以及东南亚周边国家实质关系是马英九当局“活路外交”的重要内容。马英九当局上台后，充分利用两岸关系改善的有利环境，大力发展对外实质关系，扭转了陈水扁时期对外活动全面受阻的局面，与美、日、欧等主要国家实质关系均有不同程度的提升。

        台美关系方面，马英九当局获得了美国的信任与支持，台美官方接触层次提高，实质关系有新进展。马英九上台后，将取得美国信任作为发展对美关系的重中之重，明确表示“改善台美互信是首要目标”，大力扭转被陈水扁当局破坏的台美互信。为此，马英九当局反复向美表白其“不统、不独、不武”的立场，举凡两岸政策重大决策事先向美通报沟通，坚持“台美关系无意外”，表达强烈对美军购意愿等。马英九的这些努力得到美方肯定，美国不仅公开肯定现阶段的美台关系，认为是“处于最好时期”，而且给台多方面的支持，包括提升官方互动和接触层级，美国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿坎贝尔在国会听证会上公开说明，美台间已存在副国务卿与台“外交部次长”级官员的互动。2011年美国助理商务部长库马尔、国际开发署长沙赫、能源部副部长波内曼先后访台，其中波内曼是2000年以来美国访台的最高层官员。美国还给予马英九相当宽松“过境”待遇，允许台湾向海地运送救灾物资的军机在美国本土军事基地落地加油，日本311大地震后美国甚至将台湾作为撤侨点，如是等等，均标志着台美实质关系的推进。尤其要说明的是，作为美国干涉中国内政，推行其“以台制华”战略最重要一环的对台军售，并没有因马英九上台后两岸关系大范围改善而停止或有所减少，反而美台在这个问题上表现出了另一种互动与默契。美国政府在2012年台湾“大选”前展一系列动作，包括高层官员连续访美、宣布将台列入免签证计划名单等，更被视为是对马英九连任的支持。

        台日关系方面，马英九当局上台后，提出建立“台日特殊伙伴关系”，一方面加强对日沟通，逐步化解了日方最初对其“亲中反日”的疑虑；另一方面以经贸、文化、人员往来为重点，推进台日实质关系，包括台湾在日本北海道增设新办事处，在东京成立“台北文化中心”，签订台日青少年打工度期协议，恢复台北松山与日本羽田机场间断航31年的航线等，尤其是2011年9月台日签署《亚东关系协会与财团法人交流协会有关投资自由化、促进及保护合作协议》(简称台日投资协议)，被认为是台日实质关系的重大进展。台日互动层级也有所提升，包括前首相在内的日重量级政治人物访台频率明显增加，日本众议院副议长卫藤征士郎则成为1972年中日邦交正常化以后访台的第一位日本国会议长。此外，日本交流协会还资助台湾政治大学成立台湾首个“当代日本研究中心”等。

        台欧关系方面，在两岸关系改善、台海局势趋稳的大环境下，欧盟国家对于发展与台湾实质关系意愿明显上升，马英九当局拓展台欧关系尤其在扩大与欧经贸、文化、人员往来的努力得到了欧盟的积极回应。4年来，台湾当局与欧盟以及英国、法国、德国、匈牙利、意大利等欧盟国家签署了“避免所得税双重课税及防杜逃税协定”、“关务合作”、“航权协定”等多项协定和备忘录，对促进台欧经贸往来起到推动作用。而在英国、爱尔兰率先给予台湾免签证待遇之后，欧盟也做出给予台湾免签证待遇的决定，从而使欧洲国家给予台湾免签证待遇的国家达到近38个。

        台湾与东南亚国家关系也继续向纵深发展，包括台湾与马来西亚重新启动中断6年的“台马部长经经贸咨商会议”；与菲律宾就洽签“台菲刑事司法互助协议”以及“台菲共同打击犯罪协议”达成共识；与越南签署“台越民事司法互助协定”等。

         其他方面实质关系取得的重要进展还有：先后有73多个国家和地区给予了台湾免签证或落地签证待遇，使台湾获得免签证或落地签的国家和地区达到127个；台湾与新加坡已就“台新经济伙伴协议（ASTEP）”进行正式谈判，并与新西兰共同宣布将展开洽签“经济合作协议（ECA）”的可行性研究，与菲律宾宣布启动签署“经济伙伴协议”可行性研究，以及分别与印度、印度尼西亚展开经济合作协议的可行性研究。

         参与国际多边组织及其活动取得突破性进展。扩大参与国际多边组织及其活动是马英九当局拓展对外关系的重要方面，4年来，首先是连年成为两岸攻防的台湾参加亚太经济合作组织（APEC）领导人非正式会议人选问题得到双方都满意的解决，2008年起，国民党荣誉主席连战先生连续代表台湾当局出席此会议；其次是台湾得以观察员身份参与世界卫生大会。2009年，受到台湾各界广泛关注的参与世界卫生大会问题取得进展，台湾“卫生署长”获得世界卫生组织（WHO）总干事长陈冯富珍邀请，首次以“中华台北”名义，作为观察员参加了第62届世界卫生大会（WHA），到目前(2012年)为止，台湾卫生部门负责人每年都以同样形式参与WHA；台湾还顺利成为“国际贸易资讯暨合作机构（AITTC）”的赞助会员，加入WTO“政府采购协定（GPA）”，参与《南太平洋公海渔业资源养护与管理公约》，台“民航局”则成为“民用飞航服务组织（CANSO）会员等。

        既有“邦交国”得以维系。维持最低限度的“邦交国”是马英九当局对外施政的基本内容，但马英九当局上台时，既有“邦交国”中半数左右的国家存在着有意放弃与台湾官方关系，转而承认大陆的情况。面对台湾除了“金援”已无更多手段“固邦”，而“金钱外交”成本大、效果低、形象差的现实也是马英九当局提出“外交休兵”主张的重要诱因。马英九当局希望借此，化解“邦交国”继续流失的危机，同时叫停因成本巨大在岛内引发激烈反弹的、带有明显利诱、收买性质的“金援外交”，改以通过执行“目的正当、过程合法、执行有效”的“援外计划”，针对不同对象国，扩大与其在农业、渔业、轻工业、科技产业领域的合作等，稳住“邦交国”，摆脱被“邦交国”勒索的困境，改变台湾推行“金钱外交”的国际形象。在大陆的充分善意下，马英九当局在停止“金钱外交”、“支票外交”的情况下，仍稳住了既有“邦交国”。

        马英九当局“活路外交”政策取得成效主要有以下几方面原因：

        一是对两岸建立一定的政治互信这一问题的关键有所认知。台湾对外关系是一个涉及国家主权的高度敏感问题，在中国尚未统一的现状下，两岸若没有一定政治互信，双方在国际上的斗争在所难免，对于台湾当局任何可能造成分裂国家的对外活动，大陆都将给予坚决的反制。马英九明确反对“台独”，承认“九二共识”，主张两岸关系是“非国与国关系”，是“台湾地区与大陆地区的关系”，明确表态“不从事双重承认，也不会推动两个中国”。在相关对外活动中，避免直接挑战国际上的一个中国框架，接受以“中华台北”等具有两岸同属一个中内涵的名义参与国际组织等等。在政策思路上，马英九当局将改善两岸关系作为扩大国际参与的重要前提，将台湾“国际空间”的拓展与两岸关系改善相连接，马英九表示，“大陆政策是外交政策的上位”，“要解决台湾的外交，必须从两岸政策这个根本问题上解决”，必须考虑“两岸关系在整体外交政策上的角色”。“活路外交”的基本构想就是“将两岸关系上的和解休兵，两岸之间达成的互信延伸、扩大到对外关系上”。台“外交部长”欧鸿炼也强调在推动对外关系时，“务须随时考虑两岸关系发展的因素”。马英九当局的上述政治立场，以及上台后积极改善两岸关系，使得两岸得以在反对“台独”、坚持“九二共识”的共同政治基础上建立一定互信，从而为“活路外交”的实施开拓出空间。

        二是马英九当局采取务实、灵活、弹性和不冲撞、不挑衅的策略与做法。“活路外交”能够为台湾对外活动打开通道，一个重要原因是采取了务实、灵活的做法。台湾涉外事务涉及一个中国框架，在一些领域尤其是国际多边领域，只有采取务实、变通的做法，才可能找到解决办法。显而易见的是，如果台湾当局坚持以“中华民国”的名称寻求参与政府间国际多边组织及其活动，既不可能被大陆所接受，也不符合国际法和相关国际组织的现行法规。马英九当局上台后，在对外政策方面彻底改变陈水扁当局以追求“台独”为目标的冲撞、冒进的“外交路线”，提出弹性、务实的“活路外交”政策理念，不冲撞一个中国框架，不挑衅大陆的政策底线，在参与国际组织方面，愿意接受“中华台北”等名称、以不具主权性质的实体身份参与国际组织。马英九当局还停止了连续16年在联合国推动所谓“台湾参与联合国”提案的动作，改而以务实的态度，争取参与联合国相关机构及其活动。马英九当局这种务实、弹性、不冲撞的态度与做法，使得合理解决台湾国际参与问题有了可讨论以及可以做出各方都能接受的相关安排的空间和可能性。

         三是马英九当局愿意通过与大陆的沟通与协商解决台湾的国际参与问题。台湾国际空间问题，不仅关系到台湾社会经济的发展，更关系到一个中国国际框架的维护，是双方都极为关注的问题，也是高度敏感问题。在当今国际现实下，台湾方面想单方面解决这一问题几乎没有可能性。而大陆方面考虑到台湾社会发展的客观需求，过去一些年，也曾通过单方面与国际组织协商的方式对台湾国际参与问题所做出的安排，但由于没有台湾的参与，再加上被“台独”势力的故意歪曲，也往往得不到台湾民众的理解与支持，取得的效果也不如预期。台湾国际空间问题由两岸共同解决显然是一个可行的方式，大陆早就提出通过两岸协商解决台湾涉外事务的建议。1995年江泽民在《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》的讲话中，就有“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈，当然也包括台湾当局关心的各种问题”的表述。2005年3月，胡锦涛总书记就新形势下发展两岸关系提出的四点建议中再提出，“只要台湾当局承认‘九二共识’，两岸对话和谈判即可恢复，而且什么问题都可以谈。不仅可以谈我们已经提出的正式结束两岸敌对状态和建立军事互信、台湾地区在国际上与其身份相适应的活动空间……等议题，也可以谈实现和平统一过程中需要解决的所有问题”。但是，在分裂势力在台湾主政、并顽固推行“台独”路线的情况下，大陆的这一建议没有得到回应，两岸协商解决台湾涉外事务尚不具备条件。2008年国民党重新执政后，马英九当局明确表示，愿意在“九二共识”的基础上通过两岸协商解决台湾国际空间问题，“找出两岸双赢之道”。两岸共同寻找双方都能接受的方案解决台湾国际空间问题终于成为可能。4年来，两岸经过沟通与协商处理台湾国际参与问题已经有了成功的实践，也积累了一些经验，这将有助于未来更加合情合理解决台湾国际参与问题。

        四是两岸关系和平发展的整体氛围，为台湾当局的对外活动提供了一个宽松环境。民进党执政时期，在内外政策上推行“台独”路线，大陆方面必然对台湾当局的对外活动保持高度戒备，以杜绝其制造“两个中国”、“一中一台”的可能性；国际组织以及与中国建交的国家在处理与台湾关系时，考虑到与中国关系以及承诺的一个中国政策，也都采取更为谨慎、小心的态度，这都大大限制了台湾当局的对外活动。两岸关系改善，在很大程度上减少了这些国家发展与台湾关系的顾忌，而两岸关系和平发展所展现出来的发展红利，对相关国家也产生很大吸引力，这无疑给“活路外交”提供了一个宽松、良好的国际环境。

三、“活路外交”的局限与未来走向

        马英九在刚刚结束的2012年台湾最高领导人选举（以下简称“大选”）中，击败民进党参选人蔡英文获得连任，国民党在同时进行的“立委”选举中赢得了超过“立法院”总席位的半数以上的席位。这意味着马英九当局现行的内外政策总体上将得以延续。当然，随着第二任期新施政目标的确定，以及客观环境的变化，马英九当局也将会对其未来4年的内外政策做出部分调整。

        在发展对外关系方面，马英九当局未来4年仍可能继续推动“活路外交”政策，因为过去的实践证明，“活路外交”对于拓展台湾对外活动空间是有效的。马英九在竞选期间，将“活路外交”的推行和取得的成效作为重要的政绩大加宣传，用以争取选票，并宣称“活路外交”受到国际社会的欢迎，“今后要继续推动活路外交”。可以预期，未来台湾当局在推动对外关系时，将维持“活路外交”基本精神，包括以维持良好的两岸关系为前提，做法务实、弹性等；同时，期待通过“活路外交”，在扩大国际活动空间方面取得更大突破。

        在国际参与方面取得突破，是马英九第二任期的执政诉求，也是其化解社会压力的政治需要。未来4年，马英九当局的施政环境存在诸多不确定因素。从岛内看，经济发展动力不足、贫富不均等问题短期内较难有明显改观，民进党等反对力量具有较大牵制施政的能量；从国际上看，一方面世界经济复苏前景并不明朗，另一方面因应未来经济变局挑战的区域经济一体化进程加快推进。这些都增加了马英九当局在内政方面取得显着政绩的难度，也从另一角度推高了其在对外关系方面取得突破的需求。近来，马英九当局已经通过多种方式强烈表达出这一意愿。2012年3月，国民党荣誉主席吴伯雄访问大陆时，当记表示，希望大陆能深入了解台湾对国际空间的强烈意愿。4月与马英九搭档参加“大选”的吴敦义，出席博鳌论坛与国务院副总理李克强会面时表示，台湾民众对国际活动空间需求有“很强烈愿望”，尤其是国际航空组织、联合国气候变化框架公约以及非政府组织等。

        台湾社会要求进一步扩大国际空间的呼声也很强烈。岛内民众对于扩大国际参与一直有很高意愿，近年来岛内各有关机构的民调数据显示，台湾民众对于台湾当局拓展国际活动空间的支持度超过70%。两岸关系的改善，给解决台湾国际空间问题带来契机，使台湾民众扩大国际参与的期待居高不下，而且他们也在一定程度上表现出将大陆处理台湾国际空间问题的态度，作为检验两岸关系以及大陆对台善意的重要指标。此次“大选”马英九在蔡英文的强力挑战下获得连任，很大程度上得益于是民众对其改善两岸关系的肯定，以及对未来两岸关系继续稳定发展的期待。政治大学国家发展研究所特聘教授童振源和决策调查有限公司总经理洪耀南在台湾“大选”后发表文章称，根据他们所进行的民调数据分析，马英九在“大选”中以6个百分点的差距胜出，是两岸关系因素让6%的选民转向支持马英九，否则蔡英文可能以过半得票率赢得选举。而马英九连任，两岸关系和平发展的势头得以为继，反过来也将升高岛内民众对于扩大国际参与的期待。台湾学界、舆论界有关进一步开拓台湾国际空间的声音也在增大。由前“国安会秘书长”苏起担任董事长的跨党派智库“台北论坛”，在2012年3月公布的一份《政策建言书》中认为，目前台湾各方面在对外关系上有诸多共识：“诸如维持邦交国；提升与非邦交国的实质关系；以对等、尊严之方式与国际接轨，参与更多的国际组织；提升和美、日、欧盟等民主国家之政治、经济等关系；积极推动与亚太国家，尤其东协（盟）国家达成FTA或其他经济实质关系；支持向美国购买先进武器，以降低两岸失衡之军事能力等等”。“建言书”建议马英九当局，“寻找两岸并存国际空间的新模式，逐步取代‘活路外交’；推动两岸在国际空间议题上进行多元化、多对象、多渠道的对话协商”。“推动‘前瞻多元’外交，以‘互信、互惠、互利’为原则，创造新的外交活水；积极争取国际以及对岸之支持，参与更多国际组织；采取外交与两岸并重的政策；在‘和中、友日、亲美’的既有政策下，更应拓‘和东协（盟）、友欧盟、亲友邦’的政策，扩大对外利基”等。如此社会气氛与舆论都对马英九当局形成一定压力。

        从目前情况看，参与国际民航组织（ICAO）、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）等与民生有关的功能性政府间国际组织，以及对外尤其是与重要经济伙伴签署经济合作协议（类似自由贸易协议），将是未来马英九当局寻求在对外关系方面寻求突破的重点。在参与区域经济一体化方面，台湾当局也表现出强烈意愿，尤其是对美国积极推动的跨太平洋经济战略伙伴协议（TPP），马英九已多次表示台湾要争取加入。此外，台湾当局还将继续提升与美、日、欧以及东盟等周边国家实质面向胡锦涛总书关系。在扩大国际参与的路径方面，马英九当局仍然选择以进一步改善两岸关系为前提，并且明确表态愿意就参与国际组织问题与大陆进行协商。4月，吴敦义首次提议，两岸通过海基会、海协会平台，循过去洽签16项协议的模式，相关部门就台湾参与ICAO、UNFCCC等进行协商。台湾当局同时也强调，如果台湾在国际社会继续受到孤立，两岸关系就不可能达到有意义的成长，敦促大陆开放台湾的国际空间。

        需要指出的是，两岸在“九二共识”的基础上建立起政治互信是台湾国际活动空间问题逐步得到解决的根本性因素。未来两岸关系继续和平发展，为台湾扩大国际参与提供了有利环境，但这一问题的解决能否取得更大进展，关键还在于两岸政治互信能否进一步巩固与深化。台湾当局对外活动在性质上是属于非民间性的，对大陆而言，处理台湾涉外事务既要充分考虑到岛内社会经济发展的切实需要和民众的切身感受，同时也要确保不会影响到国际社会已然确立的一个中国框架，因此必须慎之又慎。过去4年，两岸建立起一定的政治互信，两岸关系发展也取得了前所未有的巨大进步。但是到目前为止，两岸间仍然存在着相当大的政治分歧，虽然双方在“两岸同属一个中国”上的立场接近，但在关于一个中国的内涵上仍有较大分歧。马英九当局“活路外交”的出发点和落脚点，从根本上说是为捍卫“中华民国”的主权独立地位。在此前提下，马英九当局有关在国际上两岸“互不承认、互不否认”等设想，事实上存在着造成“两个中国”的可能。再加上岛内“台独”势力仍然具有相当的政治能量，并且未停止在岛内外进行分裂国家的活动。这些决定了在两岸未建立起更进一步的政治互信，两岸关系和平发展并逐步走向统一尚未有法律保障之前，台湾国际空间问题解决的速度和空间都将是有限的。

        还有，建立有效的两岸沟通协商机制，不仅将有利于寻找双方都能接受的台湾参与国际活动的安排，而且也有助于及时化解两岸在国际上出现意外摩擦而引起的对两岸关系的负面影响。台湾涉外事务尤其是台湾参与国际多边领域活动方面，常常是针对同一问题，由于双方的关切不同，解决问题的诉求有很大差距。过往经验已经证明，单方面诉诸国际社会，或是单方面做出安排，都难以获得双方都满意的结果，进行沟通与协商是解决问题的较好办法。而双方的沟通协商常态化、机制化，则会使台湾涉外事务问题的处理与解决更为有序、有效，使得两岸在国际上出现意外摩擦的预防成为可能，也能及时化解可能出现的负面影响。

        总之，台湾国际空间问题是两岸都高度关注的问题，妥善处理这一问题需要双方的共同努力。未来4年“活路外交”能走多远，很大程度上取决于两岸政治互信的巩固与增进，取决于两岸关系和平发展的不断深化，取决于双方能否实事求是地寻找合情合理而且可行的解决方案。